Interesująca tematyka warsztatu obejmująca zarówno teoretyczne, jak i praktyczne aspekty realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w sektorze efektywności energetycznej zwróciła uwagę niemal 50 osób, które dokonały elektronicznej rejestracji poprzez strony sosnowieckiego centrum targowego EXPO Silesia. Kolejne kilkanaście osób przyjechało, nie bacząc na brak zaproszeń. Publiczność zapoznała się z sześcioma prezentacjami programowymi, z których krótkie streszczenia przedstawiamy niżej. Wybór i układ opracowano w centrum CombinES w Fundacji na rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii (FEWE) i jest to wybór własny, nieautoryzowany, bez precyzyjnego oznaczania materiału źródłowego. Zachęcamy do zapoznania się z materiałami z konferencji. Więcej dowiedzieć się można na stronie internetowej www.fewe.pl. Można tam sporo dowiedzieć się o niuansach procedur PPP, które to procedury ciągle budzą wyraźne społeczne obawy, pomimo jednoznacznych deklaracji wsparcia tej idei ze strony rządowej i samorządowej.

Projekt CombinES ma na celu upowszechnienie w Europie Środkowej rozmaitych nowoczesnych mechanizmów wsparcia efektywności energetycznej (EE), spośród których obecnie najbardziej popularne są subsydia i dotacje bezpośrednie. Zbyt rzadko uwzględniane są możliwości współfinansowania EE za pośrednictwem „strony trzeciej” poprzez mechanizm umowy o efekt energetyczny (EPC – energy performance contracting). Główną tego przyczyną są liczne przeszkody w zapisach i konstrukcji programów pomocowych, w podejściu beneficjentów oraz po stronie „firm ESCO” – przedsiębiorstw usług energetycznych. Skutkuje to tym, iż przy ograniczonych środkach publicznych, realizowanych jest mniej projektów poprawiających EE z pominięciem wielu opłacalnych działań, które mogłyby być zrealizowane przy równoczesnym wykorzystaniu mechanizmów współfinansowania w formule EPC.

Umowy EPC najczęściej pozwalają „samofinansować” działania poprawiające efektywność energetyczną o kilkuletnim okresie zwrotu. Objęcie skutecznym i sprawdzonym mechanizmem EPC inwestycji o długim okresie zwrotu wymaga dodatkowego wsparcia odpowiednimi programami subsydiów i dotacji.

Podstawową ideą projektu CombinES jest zwiększenie oszczędności energii poprzez właściwe opisanie i połączenie programów wsparcia, z wdrażaniem środków EE, przez dostawców usług energetycznych, które są promowane w unijnych dyrektywach efektywnościowych.

Przypomnijmy, że "usługa energetyczna oznacza fizyczną korzyść, udogodnienie lub pożytek, pochodzące z połączenia zużycia energii z wykorzystywaniem technologii energooszczędnych lub działań, które mogą obejmować czynności, utrzymanie i kontrolę niezbędne do świadczenia danej usługi, która jest świadczona na podstawie umowy i która w normalnych okolicznościach prowadzi do sprawdzalnej i wymiernej lub możliwej do oszacowania poprawy efektywności energetycznej, lub do oszczędności energii pierwotnej. Jest to działanie realizowane na podstawie umowy i prowadzi do mierzalnej sprawdzalnej oszczędności energii".

Sosnowiecka konferencja na temat partnerstwa publiczno-prywatnego w teorii i w praktyce miała pokazać jasne i ciemne strony zastosowania łączonego finansowania projektów energo-efektywnościowych. Chodziło o to, aby projekt CombinES wzmocnił regionalną i międzynarodową współpracę interesariuszy zainteresowanych poprawą efektywności energetycznej, która wpływa na wykorzystanie naturalnych zasobów Unii Europejskiej i skuteczną realizację strategii zrównoważonego rozwoju.

Celem podejmowanych przez CombinES działań, a w tym – również zorganizowania sosnowieckiej konferencji – jest opracowanie rekomendacji możliwych do zastosowania w przyszłych zapisach zasad regulujących programy wsparcia przy jednoczesnym otwarciu i rozwoju rynku usług energetycznych, który pozwoli na zwiększenie i maksymalizację zaoszczędzonej energii, nawet przy ograniczeniu wydatków publicznych.

Obecnie obowiązujące podstawy prawne obejmują następujące dokumenty kluczowe:

• Prawo energetyczne (1997),
• dyrektywa 2004/18/WE dotycząca zamówień publidcznych
• dyrektywa 2006/32/WE – ESD efektywnego końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych
• Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (2006-2009)
• Ustawa prawo zamówień publicznych (2011)
• Ustawa o efektywności energetycznej (2011)
• dyrektywa 2012/27/UE – EED w sprawie efektywności energetycznej
• Rozporządzenie 1303/2013/UE – (XII) dot. funduszy strukturalnych „operacja PPP”
• umowa partnerstwa – projekt RM – 8 stycznia
• dyrektywa 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych (…)
• zapisy programów operacyjnych.

Z dniem 1 stycznia 2013 roku weszła w życie ustawa o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce. Ustawa ta dodała art.18a do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, poprzez co implementowano do prawa polskiego reguły wynikającej z decyzji UE nr 18/2004. Skutkiem jej implementacji jest uregulowanie w ustawie (a nie w rozporządzeniu, jak to było poprzednio) kwestii zobowiązań płynących z umów o PPP, które nie będą zaliczane do państwowego długu publicznego w sytuacji, gdy partner prywatny przejmie na siebie ryzyko budowy oraz ryzyko dostępności lub popytu z uwzględnieniem wpływu na te ryzyka czynników takich, jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego, czy alokacja aktywów po zakończeniu umowy.

Idea PPP w odniesieniu do efektywności energetycznej ma obecnie silne wsparcie ministerialne.

Cele i zadania Platformy PPP w zakresie projektów ppp na rzecz efektywności energetycznej, przedstawiła Przedstawicielka MIR, Pani Ewa Kurdelska z Departamentu Wsparcia Projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju.

Minister Infrastruktury i Rozwoju jest odpowiedzialny za realizację polityki rozwoju regionalnego w Polsce. Zaangażowanie MIiR w sferze rozwoju partnerstwa publiczno – prywatnego, w kraju oraz na poziomie wspólnotowym, jest przejawem realizacji zadania, którego treść i funkcje wpisują się w obszar prowadzenia polityki rozwoju regionalnego

W celu realizacji zadań związanych z partnerstwem publiczno-prywatnym, z inicjatywy MRR powołana została w styczniu 2011 r. Platforma PPP. Porozumienie w sprawie Platformy współpracy w zakresie PPP podpisali ministrowie, prezesi urzędów centralnych, prezydenci miast, burmistrzowie, starostowie i wójtowie, przewodniczący organizacji samorządowych i BGK (28 podmiotów publicznych). Do platformy PPP w ciągu ponad 3 lat dołączyły kolejne miasta i gminy, marszałkowie województw, spółki publiczne, GDDKiA, ŁARR, publiczne placówki medyczne i uczelnie wyższe. W skład platformy PPP wchodzi ponad 90 podmiotów publicznych. Wsparcie kierowane jest do instytucji publicznych, dotyczy finansowania projektów pomocy technicznej MRR w formule otwartej. Wystarczy wypełnić deklarację przystąpienia, dostępną na stronie www.ppp.gov.pl

Plan pracy platformy PPP na 2014 r. obejmuje:

• wybór i wsparcie projektu pilotażowego w sektorze efektywności energetycznej (EE)
• wsparcie projektów ppp w ww. sektorze.

W rozumieniu ministerstwa korzyści z partnerstwa publiczno-prywatnego w projektach efektywności energetycznej wynikają z tego, że w sektorze efektywności energetycznej ma ono ogromne szanse na rozwój. Z jednej strony obowiązujące prawo wymusza na jednostkach publicznych podejmowanie działań w celu zwiększenia oszczędności energii, z drugiej strony sektor prywatny oferuje szereg usług, których celem jest optymalizacja zużycia energii. Specyfika tego typu projektów może finansować większość, a w niektórych przypadkach nawet całość, kosztów inwestycyjnych, z przyszłych oszczędności finansowych, wynikających z ograniczenia zużycia energii.

PPP w efektywności energetycznej jest określane często mianem modelu ESCO. Przedsiębiorstwo ESCO, świadczące usługi w celu uzyskania oszczędności energii, pełni w tym modelu rolę partnera prywatnego. W umowie PPP na poprawę efektywności energetycznej powinny być zawarte zapisy o gwarantowanych poziomach oszczędności energii, wynikających z poprawy efektywności energetycznej, zapisy o rozkładzie ryzyka oraz o poziomie kar i zobowiązań partnera prywatnego (firmy ESCO) wobec partnera publicznego w przypadku, jeśli umowne oszczędności nie zostaną uzyskane.

Korzyści dla partnera publicznego z realizacji projektów w modelu PPP obejmują przeniesienie na partnera prywatnego zadań w zakresie zapewnienia finansowania inwestycji, dają gwarancję realizacji inwestycji w terminie i gwarancję uzyskania poziomu oszczędności, otwierają szanse na osiągnięcie wyższych, niż w umowie oszczędności energii, dzięki motywacji obu stron do podziału dodatkowych korzyści finansowych oraz zapewniają odzyskanie zmodernizowanej infrastruktury gwarantującej poziom oszczędności (niższy niż przed inwestycją) po wygaśnięciu umowy PPP i pozyskanie wiedzy specjalistycznej.

Ministerstwo planuje nabór projektów PPP celem wyłonienia projektu pilotażowego, dla zapewnienia wsparcia prawnego, ekonomiczno-finansowego i technicznego, w przygotowaniu i w procedurze wyboru partnera prywatnego. Należy zatem wypracować dokumentację wzorcową dla projektów PPP z sektora efektywności energetycznej. Dokumentacja wzorcowa będzie mogła być wykorzystywana przy przygotowywaniu innych, podobnych przedsięwzięć w sektorze efektywności energetycznej, w tym projektów hybrydowych – współfinansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej 2014-2020. Oprócz tego powstaną raporty i analizy dotyczące przygotowania dokumentacji do procedury przetargowej, trybu włączenia środków UE, przygotowania procesu inwestycyjnego, podziału zadań i ryzyk, uwarunkowań ekonomiczno–finansowych, uwarunkowań prawnych, w tym kwestii roblemowych pomocy publicznej. Nastąpi wymiana informacji i promocja.

Organizatorem naboru jest Departament Wsparcia Projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. Tryb naboru – ogólnodostępny. Kryteria formalne i merytoryczne można znaleźć w prezentacji dostępnej na naszej stronie www.

Podczas konferencji omówiono również niektóre prawne aspekty realizacji projektów PPP w sektorze efektywności energetycznej. Ustawa o PPP z 2008 roku odformalizowanie partnerstwa jako główne założenie przyjmuje zniesienie obowiązku sporządzania analiz, zakłada elastyczne konstruowanie partnerstwa oraz pozwala zdefiniować przedmiot partnerstwa.

Ustawa ta ma ścisły związek z innymi regulacjami prawnymi, takimi jak ustawa Prawo zamówień publicznych i ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi W praktyce, problemy zastosowania procedur wyboru partnera prywatnego obejmują zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o PPP.

Przez umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Bardzo ważnym aspektem działań PPP w odniesieniu do efektu energetycznego jest to, że wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. W detalach, przedsięwzięcia tego rodzaju obejmują: zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem („niepewność” wynagrodzenia partnera prywatnego), zobowiązanie partnera prywatnego do poniesienia wydatków na realizację przedsięwzięcia (finansowanie przedsięwzięcia), zobowiązanie podmiotu publicznego do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia (wniesienie wkładu własnego), podział zadań i ryzyk pomiędzy strony umowy. Reguluje się też kwestię postępowania w odniesieniu do skutków nienależytego wykonania lub niewykonania umowy oraz kwestię kontroli wykonania umowy.

Dotychczasowe praktyki w Polsce

Sposób realizacji projektów PPP w latach 2009-2013, można podsumować następująco:

Najpopularniejszym sposobem realizacji projektów w formule PPP była koncesja (54% ogłoszeń i 58% zawartych umów). PPP w trybie PZP to ponad 44% ogłoszeń i 39% zawartych umów.

PPP instytucjonalne (spółka celowa) zakładano w 1% ogłoszeń (3% zawartych umów).

W 2013 roku, podmioty publiczne rzadziej niż w 2012 roku odwoływały się w ogłoszeniach do postanowień ustawy o PPP. O ile w latach 2009-2011 tylko w 33% ogłoszeń odwoływano się do zapisów ustawy PPP, o tyle w roku 2012 wskaźnik ten wzrósł do ponad 68%. W 2013 roku wskaźnik ten spadł do ponad 53%. Nie zmienia to faktu, że postępowania ogłaszane na podstawie ustawy o PPP są coraz częściej stosowane.

Fakt ten można przypisać:

• większej świadomości podmiotów publicznych w zakresie możliwości stosowania ustawy PPP,
• potrzebie bardziej kompleksowych projektów,
• ograniczeniu możliwości zaspokojenia partnera prywatnego z przychodów z projektu (ze względu na kompleksowość projektu i potrzebę realizacji usługi publicznej na warunkach odbiegających od komercyjnych) i konieczność wprowadzenia opłaty za dostępność.

PPP w sektorze efektywności energetycznej – dotychczasowe doświadczenia

Od momentu wejścia w życie (w lutym 2009) nowych regulacji PPP w Polsce ogłoszonych zostało prawie trzydzieści postępowań na wybór partnera prywatnego w projektach z sektora efektywności energetycznej, wartość przedsięwzięć PPP w sektorze efektywności energetycznej w Polsce waha się od kilkuset tysięcy do nawet kilkuset milionów złotych, przy czym 9 umów zostało dotychczas podpisanych, 7 jest obecnie w fazie eksploatacyjnej, 2 umowy podpisano i czekają na realizację

Pojawiły się plany na kilka nowych projektów PPP w sektorze efektywności energetycznej: Warszawa, Zabrze, Kraków, Płock, Ruda Śląska i inne.

Podczas konferencji stwierdzono, że nie zmieniły się podstawowe uwarunkowania prawno-instytucjonalne, postawy i zachowania podmiotów biorących udział w przedsięwzięciach czy przesłanki podejmowania decyzji o realizacji przedsięwzięć PPP, nie zwiększyła się także aktywność rządu w zakresie promocji tej formy realizacji usług publicznych, nie opracowano pożądanych, z punktu widzenia interesu społecznego procedur i wzorców postępowania w zakresie przygotowania i realizacji projektów PPP, nie uruchomiono instytucji zmniejszających właściwy dla PPP wysoki poziom ryzyka, nadal projekty PPP należą wyłącznie do domeny aktywności samorządów terytorialnych - nie powstał żaden projekt realizowany na szczeblu krajowym, zauważalnej, jak się wydaje, pozytywnej zmianie uległa struktura przedmiotowa przedsięwzięć PPP – zmalała liczba projektów sportowo-rekreacyjnych, wzrosła – projektów energetycznych i edukacyjnych. Dane dotyczące działania rynku PPP – mierzone liczbą ogłoszeń o poszukiwaniu partnera prywatnego oraz liczbą umów – nie pozwalają na optymistyczną konstatację o istotnym wzroście popularności i skuteczności stosowania PPP; świadczą raczej o sukcesywnej kontynuacji powolnego trendu wzrostu wykorzystywania tej formuły oraz umiejętności w tym przedmiocie.

Niezwykle ważnym i pozytywnym wydaje się być przyjazny stosunek NIK do kwestii rozwoju PPP – protokół, wystąpienia pokontrolne i aktywna promocja wniosków. Ich znaczenie dla rozwoju PPP powinno być statystycznie zauważalne w 2014 r.

Głównymi czynnikami, które mogą doprowadzić do zwiększenia stosowania formuły PPP są zmiany prawno-instytucjonalne (procedury, poręczenia, certyfikacja korzystności wyboru formuły PPP)

Przysłowiowym „okrętem flagowym” praktycznego zastosowania PPP w odniesieniu do efektywności energetycznej jest inicjatywa zrealizowana w Karczewie.

Drugiego stycznia 2013 r. burmistrz Karczewa podpisał z Siemens Sp. z o. o. umowę na realizację przedsięwzięcia obejmującego kompleksową termomodernizację i utrzymanie 10 obiektów użyteczności publicznej w Gminie Karczew, w formule partnerstwa publiczno-prywatnego

Wartość zawartej umowy wynosiła 10 489 341,06 zł.

Zakres obejmuje termomodernizację i utrzymanie (konserwacja, naprawy, remonty, usuwanie usterek, wymiana uszkodzonych/zużytych elementów) przez okres 14 lat wszystkich objętych pracami obiektów, w czas trwania umowy wynoszącym14 lat. Zastosowano tryb dialogu konkurencyjnego z zastosowaniem ustawy PZP. Czas trwania procedury prowadzącej do wyłonienia partnera prywatnego wyniósł 9 miesięcy. Uzyskano dofinansowanie z NFOŚiGW w wysokości 1 400 000 zł.

Burmistrz Karczewa podzielił się z uczestnikami konferencji swoimi doświadczeniami. Oto krótkie podsumowanie:

Uzasadnienie wyboru trybu PPP

• dokładne ustalenie (podczas dialogu konkurencyjnego) zakresu planowanych do wykonania prac – ustalenie zakresu robót i wysłuchanie uwag/sugestii Partnera
• ustalenie metodologii obliczania oszczędności i zapisów umowy w uzgodnieniu z partnerem
• gwarancja osiągnięcia oszczędności w zużyciu energii cieplnej i elektrycznej
• zarządzanie przez partnera prywatnego obiektami przez 14 lat – gwarancja przez ten okres osiągania oszczędności
• termomodernizacja 10 obiektów w ciągu jednego roku
• pewność zastosowania najnowszych technologicznie systemów.

Wątpliwości:

• wzbudzająca niepewność kwalifikacja kwestii wpływu umowy PPP na zadłużenie j.s.t. – podział ryzyk
• ryzyko stosowania procedur nie kontrolowanych przez instytucje państwowe – brak „dobrych praktyk”
• zachowawcza postawa instytucji zewnętrznych (np. NFOŚiGW, RIO)
• brak wytycznych w kwestii uznawania podpisanej umowy PPP jako wydatkowania środków własnych w stosunku do dotacji.

Elementy niezbędne do sukcesu:

• determinacja kierownika jednostki,
• kompetentny i rzetelny doradca,
• zróżnicowany pod względem wiedzy zespół zaangażowany w przygotowanie i realizację projektu,
• dywersyfikacja dokonywanych analiz – różny zakres przez różne osoby,
• bardzo dobrze przygotowany zakres planowanych do realizacji prac – realny i atrakcyjny ekonomicznie dla potencjalnego partnera prywatnego.

W ramach kompleksowej termomodernizacji, pracami w Karczewie objętych zostało 9 gminnych placówek oświatowych oraz budynek ośrodka zdrowia.

Zakres prowadzonych prac termomodernizacyjnych obejmował:

• ocieplenie ścian zewnętrznych, wykonanie elewacji, wymianę orynnowania i instalacji odgromowej,
• wymianę stolarki okiennej i drzwiowej,
• modernizację systemu ogrzewania w poszczególnych obiektach – wymiana kotłów i montaż zaworów termostatycznych,
• remont / wymianę instalacji centralnego ogrzewania,
• zastosowanie systemu pomieszczeniowego w obiektach,
• wprowadzenie systemu monitorowania energii,
• wymianę opraw oświetleniowych na energooszczędne,
• właściwe ukształtowanie terenu wokół obiektów.

Oczekiwane rezultaty:

• uzyskanie gwarantowanych oszczędności w ogólnym zużyciu energii cieplnej i elektrycznej: 56% dla energii cieplnej oraz 20,9% dla energii elektrycznej,
• poprawa funkcjonalności i estetyki 10 budynków użyteczności publicznej.

Projekt CombinES wzmocni regionalną i międzynarodową współpracę interesariuszy zainteresowanych poprawą efektywności energetycznej, która wpływa na wykorzystanie naturalnych zasobów Unii Europejskiej i skuteczną realizację strategii zrównoważonego rozwoju.

Poniżej do pobrania prezentacje z konferencji.

źródło: Fundacja na rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii
www.fewe.pl