Początek Konferencji w Cancun był dla mnie, zapewne jak i dla wielu innych uczestników, potężnym szokiem. Tkwiąc w korku na autostradzie prowadzącej do miejsca rejestracji z obawą patrzyłem na setki, uzbrojonych w karabiny maszynowe wojskowych i policjantów, na policyjne zasieki i dziesiątki samochodów pancernych. Mieli pilnować naszego bezpieczeństwa. Przeciw komu jednak były te wszystkie karabiny i pistolety, tego do końca nie udało mi się dowiedzieć. Przeciwko terrorystom? Żeby były skuteczne musieliby atakować czołgami... Przeciwko demonstrantom? Być może, bo przez cały pobyt w Meksyku nie pozbyłem się myśli, że jeśli doszłoby do podobnych demonstracji jak rok wcześniej w Kopenhadze, to mogłyby się one skończyć znacznie krwawiej...

Drugim zaskoczeniem było rozplanowanie miejsc toczących się negocjacji i wydarzeń towarzyszących konferencji. Hotel Moon Palace, gdzie toczyły się obrady, od Cancun Messe, gdzie autobusy dowoziły uczestników COP i gdzie odbywały się side events, dzieliła odległość niemal 10 kilometrów. Jedynym sposobem dojazdu był więc kolejny autobus, który kursował między tymi dwoma miejscami. W efekcie każdy uczestnik konferencji tracił codziennie co najmniej godzinę na podróżowanie autobusami. Powodowało to nie tylko stratę czasu, ale także „zabiło” atmosferę spotkania. Poprzednie konferencje stron, które odbywały się na ogół w jednym miejscu, były tyglem, w którym kłębiły się różnorodne idee, emocje, interesy; były miejscem zaskakujących i niespodziewanych spotkań, pozwalały na uczestniczenie zarówno w negocjacjach jaki w imprezach towarzyszących. W Cancun tego nie było. Było chłodne Moon Palace, okupowane przede wszystkim przez negocjatorów, profesjonalne Cancun Messe, w którym odbywały się warsztaty, seminaria i wystawione były stoiska różnorodnych instytucji i organizacji zajmujących się polityką klimatyczną oraz oddzielona o kolejne 30 kilometrów żywiołowa Wioska Klimatyczna, w której głos należał przede wszystkim do tych, których efekt negocjacji w największym stopniu dotyczył – przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Niestety, fizyczne oddalenie, miało także swój psychiczny wyraz – nie było zbyt wielu gorących dyskusji pomiędzy negocjatorami i członkami organizacji ekologicznych, przedstawicielami poszczególnych grup, brak było wspólnych spotkań i wydarzeń.

Porażka Kopenhagi i brak postępu w negocjacjach w 2010 roku powodował, że oczekiwania wobec Cancun były bardzo umiarkowane. Nikt nie spodziewał się tu przełomowych decyzji czy daleko idących deklaracji. Oczekiwano spotkania technicznego, które wypracuje podstawy dla osiągnięcia porozumienia w 2011 roku w Afryce Południowej. Rozbieżność stanowisk przed rozpoczęciem obrad była tak wielka, że część ekspertów wyrażała obawę, że w trakcie COP 16 dojść może do rozłamu, który spowoduje, że dalsze negocjacje klimatyczne prowadzone będą poza ONZ.

Początek obrad zdawał się potwierdzać te obawy. Japonia zapowiedziała, że nie wyrazi zgody na to, aby przyszłe porozumienie dotyczące ochrony klimatu było podpisane w ramach Protokołu z Kioto. Stanowisko to poparły wkrótce: Kanada, Rosja, Australia i Nowa Zelandia. Wyprowadzenie negocjacji ze ścieżki Kioto oznaczało zburzenie dotychczasowej architektury rozmów, a w konsekwencji mogło doprowadzić do zerwania globalnych negocjacji. Na szczęście wkrótce okazało się, że sprzeciw Japonii ma charakter taktyczny i obliczony jest na zmuszenie Stanów Zjednoczonych do prezentowania bardziej jednoznacznych i zdecydowanych opinii. Ponieważ jednak stanowisko Japonii spotkało się z poparciem kilku innych krajów rozwiniętych to niemal do końca nie było pewności, czy uda się utrzymać dalsze negocjacje w ścieżce Kioto.

Tym niemniej atmosfera obrad w Cancun była znacznie lepsza niż w Poznaniu i w Kopenhadze. Chociaż Strony broniły swoich stanowisk i racji oraz walczyły o swoje interesy, to brak było demonstracyjnych zachowań, które miały obrazić czy dotknąć innych uczestników. Przyczyniło się do tego kilka elementów:

Tym niemniej niemal do samego końca negocjacji nie było wiadomo, jak zakończy się konferencja. Choć wstępny tekst porozumienia pojawił się w piątek jużo godzinie 16, to trzeba było jeszcze przeszło czternastu godzin rozmów, aby został on przyjęty przez Strony konferencji. I to też niejednogłośnie – do końca sprzeciwiała się Boliwia, uznając, że wynegocjowane porozumienie nie gwarantuje jej i innym państwom rozwijającym się bezpieczeństwa klimatycznego.

Będzie to miało zapewne swoje konsekwencje dla negocjacji w 2011 roku, gdy – być może – Boliwia domagać się będzie, na forum ONZ uznania jej sprzeciwu za głos blokujący możliwość przyjęcia nowego, globalnego porozumienia.

Chociaż od zakończenia COP 16 minęło już kilka tygodni, co powoduje, że jej rezultaty można obiektywnie przeanalizować i ocenić, to w ocenach tych brak jest jednoznaczności. Część z obserwatorów twierdzi, że szczyt w Cancun zakończył się sukcesem: uzgodniono Green Climate Fund oraz zapewniono, że dalsze negocjacje odbywać się będą w ścieżce Kioto. Inni wskazują, że wszystkie zapisy decyzji są sformułowane w taki sposób, że w przyszłości mogą być kontestowane, brak jest jednoznacznej deklaracji państw rozwiniętych o wielkości emisji jaka będzie w nich osiągnięta do 2020 roku, brak jest wspólnej, długoterminowej wizji... Popatrzmy więc na efekty COP 16 i spróbujmy ocenić co się udało, a co nie:

REDUKCJA W KOLEJNYM OKRESIE ZOBOWIĄZAŃ

Chociaż tekst porozumienia wskazuje, że negocjacje dotyczące przyszłych zobowiązań redukcyjnych będą odbywać się w ramach ścieżki Kioto, to sam dokument nie przesądza jednoznacznie czy przyszłe porozumienie będzie kontynuacją protokołu. Kluczowe jest w tym przypadku postanowienie Mapy Drogowej z Bali, że drugi okres rozliczeniowy Kioto powinien zostać wynegocjowany „w takim czasie, który zapewni, że pomiędzy I i II okresem zobowiązań nie będzie przerwy”. Dwuletnie opóźnienie w uzyskaniu porozumienia (miało ono zostać wynegocjowane w 2009 roku) może spowodować, że nie będzie to możliwe. Trudno dziś przewidzieć czy strony zgodzą się w takim przypadku, aby kolejna umowa była kontynuacją porozumienia z Kioto.

Decyzja COP 16 nie zawiera także żadnych zobowiązań ilościowych w odniesieniu do wielkości redukcji emisji jaka do 2020 roku powinna być osiągnięta w krajach rozwiniętych. Co więcej wydaje się, że obecne zapisy idą bardziej w stronę zatwierdzenia własnych deklaracji Stron z Aneksu I (w oparciu o zgłoszone, przez poszczególne kraje Aneksu I, informacje o potencjale redukcyjnym, dokonane na podstawie Copenhagen Accord) niż wprowadzenia limitów opartych na zasadzie top – down: wspólny rok bazowy i zobowiązania redukcyjne dla wszystkich państw rozwiniętych. Ponadto decyzja nie przesądza w żaden sposób formy przyszłego porozumienia – czy będzie ono prawnie zobowiązujące, czy też będzie to dobrowolne zobowiązanie poszczególnych Stron, bez wprowadzania sankcji dla tych krajów, które z zobowiązań tych nie będą w stanie się wywiązać.

WSPÓLNA WIZJA

W decyzji COP brak jest zapisów jaki poziom redukcji emisji powinien zostać osiągnięty w połowie XXI wieku dla powstrzymania zmian klimatu oraz nie ma wskazania, że szczyt emisji powinien mieć miejsce przed 2020 rokiem,a później powinna ona maleć. Tym niemniej znalazło się w niej odniesienie do „sprawiedliwego dostępu do globalnej atmosfery” co może stanowić podstawę dla określenia, w przyszłości, dopuszczalnych poziomów emisji gazów cieplarnianych w oparciu o wskaźnik tej emisji w przeliczeniu na roczną emisję każdego mieszkańca. Takie podejście wydaje się być najbardziej sprawiedliwe. Sprzeciw Boliwii wobec takiego stwierdzenia wskazuje jednak, że nawet takie rozwiązanie nie jest akceptowane przez wszystkie Strony Konwencji Klimatycznej.

REDD (lasy)

Tekst decyzji zawiera zapisy o konieczności politycznych inicjatyw i działań dla powstrzymania emisji z wylesiania i niszczenia lasów oraz konieczności znalezienia efektywnych dróg dla zmniejszenia presji na lasy, która powoduje wzrost emisji gazów cieplarnianych. Niestety decyzja dopuszcza możliwość obliczania emisji z tych procesów także na poziomie regionalnym (a nie wyłącznie krajowym) i otwiera drzwi dla włączenia zalesień do systemu handlu emisjami. Oznaczać to może stworzenie luki powodującej niekontrolowany (i nie ujęty w obliczeniach) wzrost emisji z wylesień (np. państwa raportować będą o emisji tylko w tych regionach, w których prowadzą pożądane działania), zmniejsza to prawa ludności tubylczej do współdecydowania o przyszłości terenów leśnych na obszarach ich zamieszkiwania, zwiększa prawdopodobieństwo dalszego przekształcania lasów naturalnych na plantacje leśne. Mimo braku dobrej metodologii obliczania emisji z wylesień i wycofywania węgla z obieguw konsekwencji zalesień, a także obawy o brak stałości zalesień, tekst dopuszcza (ale nie przesądza – negocjacje w tej sprawie trwać będą w 2011 roku) włączenie zalesień do handlu emisjami. Zdecydowano o tym, mimo tego, że nie rozwiązano większości istotnych problemów z tym związanych – np. jak postępować gdy redukcja emisji (wiązanie węgla) z nowych zalesień zostanie sprzedana, a rok później las, który miał wiązać węgiel, spali się w pożarze.

INSTRUMENTY RYNKOWE

Tekst porozumienia z Cancun postuluje utrzymanie dotychczasowych (JI, CDM i handel emisjami) i rozwój dalszych instrumentów rynkowych ochrony klimatu. Unia Europejska zabiega o wprowadzenie możliwości handlu uprawnieniami do emisji opartego na podejściu sektorowym, propozycję tę wspierają m.in. USAi Japonia. Pojawiła się także koncepcja wprowadzenia „zielonych obligacji” jako nowego instrumentu kredytowania działań w krajach rozwijających się. Istnieje obawa, że obligacje te nie tylko nie będą wspierać wdrażania rozwiązań sprzyjających ochronie klimaty, ale dodatkowo przyczynią się do pogłębienia zadłużenia krajów rozwijających się. Zapisy w tym obszarze dotyczą także spraw szczegółowych – np. ustalenia z Cancun otwierają możliwość włączenia rozwiązań CCS jako technologii realizowanej w ramach CDM. Decyzję tę podjęto pomimo tego, że brak jest technicznych i naukowych danych gwarantujących, że metoda ta będzie skutecznym i bezpiecznym instrumentem wyłączania węgla z obiegu.

Jak się wydaje wszystkie powyższe rozwiązania dotyczące mechanizmów rynkowych służyć będą nie tyle zwiększeniu efektywności ochrony klimatu, ale bardziej mają na celu utrzymanie dalszej możliwości wykorzystania paliw węglowodorowych oraz zahamowanie tempa zmian stylu życia w krajach rozwiniętych, dla których – zamiast wymuszać budowę w nich gospodarek niskowęglowych – zwiększa się możliwości ofsetowania ich emisji.

ADAPTACJA

Adaptacja do zmian klimatu była jednym z centralnych zagadnień podejmowanych w trakcie COP 16. Decyzja stwierdza, że działania w tym zakresie powinny być realizowane z punktu widzenia interesów (potrzeb) krajowych i uwzględniać opinię i preferencje społeczności lokalnych. Porozumienie wskazuje także na potrzebę tworzenia krajowych planów adaptacji przez najsłabiej rozwinięte kraje świata.

INSTRUMENTY FINANSOWE

Wynegocjowanie zapisów w tym obszarze należy zdecydowanie do największych sukcesów szczytu w Cancun. W decyzji przesądzonoo wielkości pomocy jakie kraje wysokorozwinięte udzielą państwom rozwijającym się w ramach tzw. fast track – czyli do 2012 roku (30 miliardów dolarów), zdecydowano także o powołaniu Green Climate Fund, który wspierać będzie wdrażanie polityki klimatycznej w krajach rozwijających się i, który corocznie, w latach 2013-2020 zasilany będzie przez kraje rozwinięte środkami w ilości co najmniej 100 miliardów dolarów. Uzyskano konsensus w sprawie parytetu (podziału miejsc pomiędzy przedstawicieli z krajów rozwiniętychi rozwijających się) w zarządzie i radzie nowego Funduszu i podstawowych zasad jego działania. W porozumieniu tym są jednak „dwie łyżki dziegciu” – po pierwsze nie uzgodniono skąd mają pochodzić przyszłe pieniądze wpłacane na Fundusz – poza mglistą deklaracją, że mają być to fundusze zarówno publiczne jak i prywatne (jest to istotna zmiana, gdyż początkowo planowano, że będą to wyłącznie środki publiczne. Stworzenie możliwości, że będą to także fundusze prywatne otwiera drogę do uznania, że wsparciem Funduszu będą pieniądze wydawane, w krajach rozwijających się, przez firmy z krajów Aneksu I na projekty komercyjne), po drugie nie ma jednoznacznej deklaracji, że środki wpłacane na Fundusz będą „dodatkowe” i nie będą zastępować dotychczasowej pomocy rozwojowej, które państwa rozwinięte przekazują na rozwój krajów rozwijających się.

Jak wskazuje powyższa analiza ocena efektów COP 16 rzeczywiście nie jest łatwa. Uzyskano postęp w kilku kwestiach, w innych porozumienie jest oparte na słabym, rozmytym i pozbawionym istotnych zobowiązań tekście. Z pewnością to co zostało postanowione w Cancun jest zupełnie niewystarczające dla ochrony klimatu globalnego. Z drugiej strony drzwi dla wypracowania porozumienia nie zostały zamknięte i ciągle jest iskierka nadziei, że rozmowy w przyszłym, 2011 roku, pozwolą na wypracowanie ambitnego, sprawiedliwego i prawnie zobowiązującego porozumienia wskazującego w jaki sposób świat chronić będzie globalny klimat przed jego antropogenną zmianą. Aby stwierdzić, czy tak się stanie musimy jednak poczekać cały rok...

Co decyzje COP16/MOP oznaczają dla Polski? Wydaje się, że najważniejszym przesłaniem jest informacja, że społeczność międzynarodowa jest zdeterminowana, aby podejmować działania na rzecz ochrony klimatu. Oznacza to, że nawet jeśli zobowiązania w drugim okresie (2013-2020) będą stosunkowo łagodne (tj. nie uda się przeforsować unijnego celu 30% redukcji emisji) to będą one zaostrzane w kolejnych latach. Powinniśmy z tego wyciągnąć wnioski, że utrzymanie dotychczasowej struktury gospodarki, a przede wszystkim energetyki opartej niemal całkowicie na spalaniu węgla, nie będzie możliwe w dłuższej perspektywie czasowej. Musimy zmieniać sektor energetyczny i modernizować gospodarkę. Im wcześniej to zrozumiemy i im wcześniej podejmiemy działania, tym niższe będą tego koszty – nie tylko inwestycyjne, związanez przebudową gospodarki, ale także finansowe, wynikające z konieczności wspierania działańw krajach rozwijających się. Polska, jako jedno z najbardziej rozwiniętych państw świata będzie zobowiązana do wspierania finansowego Green Climate Fund. Zapewne wielkość tego wsparcia uzależniona będzie (w większym lub mniejszym stopniu) od wielkości emisji gazów cieplarnianych. Jeżeli Polska nie zdecyduje się na odchodzenie od węgla, to jej wkład w Fundusz będzie bardzo wysoki...

Autor artykułu serdecznie dziękuje Fundacji im H. Bolla za wsparcie finansowe jego udziału w 16 Konferencji Stron Konwencji Klimatycznej w Cancun.