Międzynarodowe umowy w sprawie ochrony klimatu

Konwencja klimatyczna podpisana została w 1992 r. Jej z głównym celem jest: „osiągnięcie stabilizacji stężenia w atmosferze gazów cieplarnianych na takim poziomie, który zapobiegnie niebezpiecznym antropogenicznym oddziaływaniom na system klimatyczny”. W ramach konwencji państwa uprzemysłowione zobowiązały się do stabilizacji emisji gazów szklarniowych na poziomie z roku 1990. Konwencja klimatyczna została uzupełniona protokołem z Kioto, który wszedł w życie w 2005 r. Przewiduje on, że kraje uprzemysłowione powinny ograniczyć emisję gazów cieplarnianych łącznie o około 5% w latach 2008-2012 w stosunku do roku bazowego (1990). Obowiązkiem ograniczania emisji nie zostały objęte kraje rozwijające się (w tym tak znaczące gospodarki jak np. Chiny, Indie, Korea Południowa, czy Meksyk). Protokołu z Kioto nie ratyfikowały Stany Zjednoczone – państwo o kluczowym znaczeniu dla bilansu emisji CO₂ w skali planety. Fakt, że USA nie są stroną protokołu, istotnie skomplikował sprawy proceduralne związane z negocjacjami klimatycznymi i doprowadził do powstania dwóch równoległych nurtów negocjacyjnych: na gruncie Konwencji i na gruncie protokołu. Głównym forum negocjacji jest doroczna Konferencja stron konwencji klimatycznej (tzw. COP).

Krajobraz po COP15

Ustalenia dotyczące redukcji emisji w ramach pierwszego okresu zobowiązań protokołu z Kioto wygasną w 2012 r. W związku z tym od ponad dwóch lat toczą się intensywne negocjacje międzynarodowe na temat przyszłych zobowiązań – ich formy, skali i nowych warunków ich realizacji. Według pierwotnych intencji Konferencja stron konwencji klimatycznej (COP15), która odbyła się w Kopenhadze w grudniu ubiegłego roku, miała zamknąć okres negocjacji i zakończyć się przyjęciem porozumienia stanowiącego następcę protokołu z Kioto. O znaczeniu tego spotkania świadczy udział w konferencji kopenhaskiej ponad setki głów państw, kilku tysięcy negocjatorów i członków delegacji rządowych oraz blisko 40 tysięcy zarejestrowanych uczestników reprezentujących świat nauki, biznesu, mediów i organizacji społecznych. Była to największa ekologiczna konferencja w historii (co stało się źródłem wielkich problemów logistycznych). Jednak brak zasadniczego postępu w negocjacjach w ostatnich miesiącach wskazywał, że osiągnięcie przełomu w czasie COP15 będzie bardzo trudne. Tak w istocie się stało. W opinii większości obserwatorów efekty konferencji przyniosły głębokie rozczarowanie¹.

Wbrew pierwotnym nadziejom Konferencja w Kopenhadze nie zakończyła się przyjęciem nowej prawnie wiążącej umowy. W rzeczywistości niemal nie doszło do kompletnego załamania się rozmów. Całkowitemu fiasku konferencji zapobiegły m.in. intensywne zabiegi delegacji amerykańskiej i osobisty udział prezydenta Obamy, który zaangażował się w rozmowy z czołowymi krajami rozwijającymi się². W pasywnej roli wystąpiła natomiast Unia Europejska, która pomimo swej retoryki de facto przestała odgrywać rolę lidera negocjacji. Ostateczny efekt konferencji to jedynie porozumienie o charakterze politycznym (niewiążące prawnie), którego formalny charakter nie jest do końca jasny³.

Porozumienie Kopenhaskie (Copenhagen Accord) zostało wynegocjowane w grupie 25 krajów, w której znalazły się wszystkie największe światowe gospodarki. Ujawniło ono głębię rozbieżności i różnic interesów między głównymi graczami; zwłaszcza między krajami rozwijającymi się, a rozwiniętymi (ale również w obrębie tych bloków). Unaoczniło też kryzys samego procesu negocjacyjnego⁴. Obowiązujące w NZ reguły, wymagające zgody wszystkich stron, w wydatnym stopniu przyczyniły się do zablokowania postępu negocjacji. Kopenhaga dobitnie pokazała, że wbrew swej nazwie Narody Zjednoczone wcale nie są zjednoczone, a negocjacje podporządkowane są partykularnym interesom poszczególnych krajów. Stawia to przyszłość porozumienia na wzór protokołu z Kioto pod znakiem zapytania. Konferencja w Kopenhadze to, być może, początek nowego jakościowo podejścia do problemu międzynarodowych zobowiązań klimatycznych. Proces ten może zakończyć się odejściem od modelu wspólnych globalnych zobowiązań na rzecz porozumień bilateralnych, regionalnych bądź inicjatyw podejmowanych na poziomie narodowym (np. szeregu krajowych bądź regionalnych systemów handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych).

Kolejne ważne etapy negocjacji klimatycznych to planowana na grudzień br. konferencja COP16 w Meksyku oraz COP17 (grudzień 2011 r.). Jeżeli w tym dwuletnim okresie nie powstanie nowa umowa to w prawnej próżni zawiśnie cały system zobowiązań funkcjonujących na bazie protokołu z Kioto oraz zbudowany na jego podstawie globalny rynek CO₂, którego roczne obroty liczone są w miliardach dolarów.

Najważniejsze elementy Copenhagen Accord

Pomimo szerokiej krytyki dotyczącej zarówno formy jak i treści porozumienia Copenhagen Accord warto odnotować, że zawiera ono jednak szereg deklaracji stwarzających nadzieję na postęp negocjacji klimatycznych i wskazujących kierunki, na których skupiona będzie uwaga negocjatorów. Za szczególnie istotne można uznać, że:

Podstawową słabością Copenhagen Accord jest natomiast fakt, że nie ustalono konkretnych wiążących celów redukcji emisji CO₂ w krótkim horyzoncie czasowym (do 2020 r.) ani nie przyjęto wiążących planów zakładających zredukowanie globalnej emisji o 50% do 2050 r. (co, jak wynika z rekomendacji IPCC, jest konieczne, by zminimalizować ryzyko wzrostu temperatury globalnej o więcej niż 2°C). Tym samym mamy do czynienia z sytuacją, w której państwa zgadzają się, że konieczne jest podjęcie ambitnych działań ograniczających emisję, ale nie są gotowe do przyjęcia na siebie konkretnych zobowiązań. Dlatego wielu obserwatorów podkreśla, że Copenhagen Accord ma charakter blankietowej deklaracji, słusznej w treści, ale bez żadnej gwarancji jej wypełnienia. Ponadto fakt, że porozumienie kopenhaskie nie ma prawnie wiążącego charakteru, zmniejsza prawdopodobieństwo dotrzymania go przez sygnatariuszy.
 

Rozwój wypadków po COP15 pokazuje, że na razie strony konwencji nie są gotowe do realizacji postanowień Copenhagen Accord. Główny punkt umowy – uznanie konieczności podjęcia działań zapewniających ograniczenie wzrostu temperatury do 2°C⁶ pozostaje deklaracją bez pokrycia. Do dnia 31 stycznia br. sygnatariusze umowy kopenhaskiej zobowiązani byli do przedstawienia krajowych celów ograniczenia emisji dwutlenku węgla do roku 2020. Deklaracje redukcji emisji gazów cieplarnianych zostały przekazane przez ponad 60 krajów, które łącznie odpowiadają za prawie 80% światowych emisji pochodzących z energii. Oficjalne ogłoszenie planów redukcji gazów cieplarnianych przez tak liczne grono państw, w którym znalazły się m.in. Stany Zjednoczone, Chiny i Indie, to znacząca zmiana w porównaniu do sytuacji obserwowanej jeszcze dwanaście miesięcy temu. To bez wątpienia ważny etap w negocjacjach. Z drugiej strony jednak poziom zadeklarowanych działań redukcyjnych trudno uznać za ambitny i wystarczający. Większość państw pozostała przy swoich wcześniejszych stanowiskach. Stany Zjednoczone, podobnie jak Kanada, oferują ograniczenie emisji o ok. 3% w porównaniu do przyjętego za bazowy roku 1990. Na podwyższenie pierwotnie zadeklarowanego celu nie zdecydowała się także Unia Europejska, pozostając przy planowanej 20% redukcji. Zgodnie z analizą serwisu internetowego Climate Action Tracker, jedynie dwa kraje (Norwegia i Japonia) przedstawiły cele, które można uznać za „dostateczne”, aby utrzymać globalny wzrost temperatury poniżej 2°C. Według tej analizy aktualne zobowiązania oznaczają, że globalna temperatura do roku 2100 wzrośnie najprawdopodobniej o ponad 3,2°C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej. Yvo de Boer, Sekretarz Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu, podsumował to następująco: „Aby sprostać skali wyzwania, konieczne są bardziej ambitne zobowiązania. Jednak odbieram te obietnice jako wyraźne sygnały dążenia do pomyślnego zakończenia negocjacji”.

1. Np. Jo Leinen przewodniczący komisji ochrony środowiska Parlamentu Europejskiego, stojący na czele delegacji PE na COP15 podsumował konferencję następująco: "Porozumienie zawarte w Kopenhadze stanowi wielkie rozczarowanie i odkłada na później ochronę klimatu,…, w dokumencie końcowym brakuje długofalowej wizji do 2050 r., nie ma też krótkoterminowych celów na rok 2020. Obecne zobowiązania krajów uprzemysłowionych w żaden sposób nie spełniają wymogów w zakresie redukcji emisji CO₂, wskazanych przez panel naukowy ONZ (IPCC)".
2. Wiele krajów krytycznie odniosło się do praktyki negocjacji w wąskim kręgu, za zamkniętymi drzwiami. Np. Surya Sethi, główny negocjator rządu Indii nazwał taktykę negocjacyjną Baracka Obamy próbą "zamachu stanu". Sethi uważa, że zmiany procedury prowadzenia rozmów były jedną z przyczyn niepowodzenia COP15: "Struktura i system, które stara się wdrożyć Copenhagen Accord wynikają z nowego procesu, który był niezgodny z angażującym, demokratycznym procesem Konwencji Klimatycznej".
3. Z powodu sprzeciwu kilku krajów porozumienie Copenhagen Accord nie zostało uchwalone jako decyzja COP, a jedynie „przyjęte do wiadomości”.
4. Szereg opracowań omawiających przebieg i efekty COP15 dostępnych jest na portalu www.chronmyklimat.pl. Zostały one wykorzystane przy sporządzaniu niniejszej analizy.
5. Dla zachowania progu 2 °C koncentracja dwutlenku węgla w atmosferze nie powinna przekroczyć 450 ppm (obecnie wynosi ok. 380 ppm i rośnie w tempie ok. 3 ppm/rok) By zmieścić się w dopuszczalnych granicach światowy „budżet węglowy” na okres 2010-2050 nie powinien przekroczyć 750 mld t CO₂.
6. Według IPCC wymaga to ograniczenia emisji o 25-40% do 2020 r. i co najmniej o 50% do 2050 r.
7. UE przyjęła ambitny cel redukcyjny: ograniczenie emisji o 20% do 2020 r. w stosunku do 1990 r. i zadeklarowała, że jest gotowa go podnieść do 30%, jeśli tylko inne państwa podjęłyby podobne wysiłki. Tymczasem USA odpowiedziały deklaracją o zmniejszeniu emisji do 2020 r. jedynie o 3% w stosunku do 1990 r., a Chiny nawet nie są gotowe do rozmowy o redukcji emisji.