Polityka klimatyczno-energetyczna Unii Europejskiej zmierzająca do redukcji emisji CO2 rozwija się w dwóch kierunkach: przedsiębiorstwa z branż energochłonnych oraz emitujących największe ilości dwutlenku węgla albo wprowadzają innowacje, redukując emisje, albo przenoszą działalność poza Unię Europejską, gdzie regulacje dotyczące emisyjności nie obowiązują.

Przenoszenie emisyjnych i energochłonnych branż przemysłu poza Unię Europejską na skutek niekorzystnych różnic w kosztach opłat środowiskowych dotyczących emisji gazów cieplarnianych nazywane jest „carbon leakage”. Pojęcie to obejmuje także zmniejszanie wykorzystania istniejących mocy produkcyjnych oraz rezygnację z nowych inwestycji, które mogłyby być zrealizowane, gdyby koszty emisji w państwach europejskich były równe kosztom emisji w innych częściach świata. „Carbon leakage” może wynikać z bezpośrednich kosztów emisji związanych z koniecznością zakupu uprawnień do emisji CO2 w ramach europejskiego systemu handlu emisjami EU-ETS lub kosztów pośrednich, wynikających ze wzrostu cen energii kupowanej przez energochłonne zakłady.

Zjawisko „carbon leakage” może doprowadzać do paradoksalnej sytuacji – zwiększenia globalnej ilości emisji zamiast jej ograniczenia. Przenoszenie produkcji poza Unię Europejską, do krajów nie uczestniczących w systemie handlu emisjami, umożliwia powstawanie wyrobów z wykorzystaniem procesów technologicznych mniej przyjaznych środowisku niż w Europie. Dodatkowo gotowe produkty wracają do krajów UE, generując kolejne szkodliwe emisje podczas transportu.

Na skalę zjawiska wpływa energochłonność gospodarki oraz sposób wytwarzania energii w danym kraju. Polska energetyka w ponad 90% opiera się na węglu kamiennym i brunatnym. Pomimo licznych działań podejmowanych na rzecz zmniejszenia energochłonności gospodarki, pozostaje ona jedną z najbardziej energochłonnych w Unii Europejskiej, ze wskaźnikiem energochłonności ponad dwukrotnie przewyższającym średnią krajów UE. Dlatego Polska jest jednym z najbardziej zagrożonych państw wspólnoty, w którym przemysł emisjogenny i energochłonny może się przenieść poza granice [1].

Wyzwanie dla polskich przedsiębiorstw

Praktyka rynkowa wskazuje jednak, że przemysłu nie da się tak łatwo przenieść, a producenci przestają eksportować produkcję i – co za tym idzie – miejsca pracy, kiedy koszty przekraczają o połowę obecne wydatki. Często długo się wstrzymują z decyzją o likwidacji zakładu i przeniesieniu działalności, aby uniknąć problemów zarządzania „siłą roboczą” o innej kulturze i języku, czy kosztów transportu, ceł, ryzyka politycznego i ryzyka przerwania dostaw. Nie oznacza to, że problem przenoszenia produkcji na Ukrainę czy Białoruś nie istnieje. Można go jednak zażegnać, poprzez rozdanie darmowych uprawnień przemysłom energochłonnym i nałożenie ceł dostosowawczych. W takiej sytuacji dużo bardziej prawdopodobne jest ograniczenie produkcji.

Dyskusje i ustalenia dotyczące polityki klimatycznej podejmowane są na szczeblu unijnym, natomiast ze stawianymi wyzwaniami i problemami muszą poradzić sobie przede wszystkim lokalne duże przedsiębiorstwa produkcyjne. Polscy przedsiębiorcy w raporcie „Wizja zrównoważonego rozwoju dla polskiego biznesu 2050” wskazują obawy, że to przede wszystkim oni poniosą konsekwencje unijnej polityki klimatycznej. Obawiają się, że negatywne efekty realizacji postanowień pakietu klimatycznego mogą polegać m.in. na: znaczącym wzroście kosztów wytwarzania i cen energii oraz spadku dochodów mieszkańców, trwałym pogorszeniu konkurencyjności polskiej gospodarki i wzroście bezrobocia, ubóstwie energetycznym i wysokiej inflacji.

Konfederacja Lewiatan wskazuje, że przemysł napotyka na silniejsze technologiczne ograniczenia redukcji emisji niż energetyka, usługi czy transport. Dzieje się tak ze względu na specyfikę najbardziej emisyjnych branż przemysłowych (m.in. produkcja stali, cementu czy nawozów sztucznych) w przypadku których wykorzystano już wszystkie lub niemal wszystkie realistyczne technologie i opcje redukcyjne. Dotyczy to również polskiego przemysłu ciężkiego, który przeszedł w ostatnich kilkunastu latach gruntowną modernizację i należy do najnowocześniejszych w UE.

Potrzebne są racjonalne narzędzia wsparcia dla przemysłu

Zdaniem Konfederacji realizacja unijnej polityki klimatycznej po 2020 roku wymagać będzie specjalnych mechanizmów pomocowych dla sektora energetyki oraz przemysłu w Polsce. Wypracowanie racjonalnych narzędzi wsparcia tych sektorów w ramach polityki klimatycznej, po pierwsze uchroni konkurencyjność gospodarki, zniweluje nadmierny wzrost cen energii, ale będzie też stanowić istotny impuls i szansę dla transformacji gospodarki w kierunku niskoemisyjnym. Dobrze zarządzany proces transformacji niskoemisyjnej może dostarczyć nowych źródeł wzrostu i być elementem budowania nowoczesnych przewag konkurencyjnych w przyszłości.

Lewiatan proponuje konkretne rozwiązania, które powinny zostać uwzględnione w stanowisku rządu podczas negocjacji polityki klimatycznej Unii Europejskiej po 2020 roku. Niezbędne jest opracowanie mechanizmów skutecznie chroniących europejski przemysł przed „carbon leakage”, a jednocześnie tworzących bodźce do rozwijania innowacyjnych rozwiązań redukujących emisje przemysłowe. Obecnie funkcjonujące mechanizmy osłonowe wymagają modyfikacji, ponieważ niewystarczająco zapewniają stabilne i przewidywalne warunki funkcjonowania przemysłu. Proponowanym rozwiązaniem jest urealnienie benchmarków przemysłowych oraz odejście od alokacji ex ante bezpłatnych uprawnień na rzecz alokacji ex post (w oparciu o rzeczywistą wielkość produkcji), a także stworzenie scentralizowanego mechanizmu rekompensowania kosztów pośrednich.

Obecny rozwój polityki klimatycznej niepokoi wielu przedsiębiorców. Branża producentów cementu zgodnie twierdzi, że po ostatnim unijnym szczycie klimatycznym, który odbył się w październiku 2014 roku, przed przemysłem cementowym stoi jeszcze więcej niewiadomych niż dotychczas. Dlatego przemysł cementowy wspólnie z innymi przedstawicielami branż energochłonnych skupionych w Forum CO2 stawia konkretne oczekiwania. Proponują m.in. aby emisja procesowa, która odpowiada za 63-64% całej emisji CO2, nie była zaliczana do poziomu emisji. Tymczasem z wniosków ze szczytu klimatycznego wynika, że przemysł musiałby ograniczyć produkcję CO2 o 43% do 2030 roku, przyjmując jako bazowy rok 2005.

Wsparcie dla Polski

W lipcu tego roku Komisja Europejska zaprezentowała pakiet nowych przepisów, które reformują unijny system pozwoleń na emisję dwutlenku węgla. Przewidują one darmowe certyfikaty dla polskiej energetyki, ale w zamian za inwestycje służące zmniejszaniu zanieczyszczeń. Nowelizacja dyrektywy w sprawie Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (EU ETS) ma przyczynić się do osiągnięcia przez UE 40% celu redukcji emisji CO2 od 2020 do 2030 roku. W znowelizowanej dyrektywie są istotne zmiany dotyczące systemu przydzielania darmowych pozwoleń, co przyczyni się do ograniczenia „ucieczki emisji”. Jednak z listy sektorów wrażliwych ma zniknąć ponad 100 ze 177 branż, które teraz otrzymują darmowe uprawnienia. Obecna lista 177 branż obejmuje ok. 97% wszystkich unijnych emisji, a reforma sprawi, że wypadną z niej branże niskoemisyjne, jak np. produkcja zegarków. Przedsiębiorstwa z sektorów, które zostaną na liście w grupie wysokiego ryzyka ucieczki emisji, dostaną darmowe uprawnienia. Jednak tylko te najbardziej efektywne będą mogły liczyć na to, że to, co dostaną, pokryje ich całe zapotrzebowanie na certyfikaty. Przepisy skonstruowano tak, aby firmom w UE bardziej opłacało się inwestować w efektywność energetyczną i technologie zmniejszające emisję niż płacić za certyfikaty uprawniające do wypuszczania do atmosfery gazów cieplarnianych.

Polska będzie mogła skorzystać również z tzw. Funduszu modernizacyjnego, który ma pomóc 10 najbiedniejszym państwom w UE unowocześnić system energetyczny i pobudzić inwestycje przyczyniające się do zmniejszenia zużycia energii. Dzięki temu Polska otrzyma miliardy złotych na inwestycje w modernizację energetyki. Jednak na dofinansowanie mogą się nie załapać inwestycje, które byłyby w jakikolwiek sposób związane z wykorzystaniem węgla jako surowca energetycznego.

Unia Europejska odpowiada zaledwie za nieco ponad 10% globalnych emisji, podczas gdy USA, Chiny i Indie odpowiadają za ponad 50% emisji. Do tej pory można było uważać, że jest ona osamotniona w swoich działaniach i narzucaniu restrykcji mających na celu ograniczenie emisji, a działania te nie mają wpływu na ograniczenie globalnego ocieplenia. Jednak decyzje, które zapadły na szczycie G7 w dniach 7–8 czerwca 2015 w Elmau wskazują, że era paliw kopalnych może dobiegać końca. Przywódcy G7 opowiedzieli się za całkowitą redukcją emisji CO2 do końca XXI wieku. Zapowiedziano również ograniczenie emisji do 2050 roku o wartość mieszczącą się w górnej części przedziału 40-70% – w porównaniu z poziomem emisji z 2010 roku. Porozumienie podpisały również Kanada i Japonia, które postrzegane były jako przeciwnicy globalnego porozumienia w sprawie ograniczania emisji. Istotne jest to, że USA przyjęło cel redukcji emisji dwutlenku węgla o 83% do roku 2050 w porównaniu z poziomem emisji z 2005 roku, natomiast Chiny zobowiązały się do powstrzymania wzrostu emisji CO2 do roku 2030, a także do zwiększenia udziału energii ze źródeł innych niż paliwa kopalne do 20% do roku 2030. Wspólne działania w zakresie polityki klimatycznej na szczeblu globalnym mogą nie w pełni sprostać oczekiwaniom przemysłu w Polsce, ale mogą się przyczynić do zmniejszenia zagrożenia „carbon leakage” poza granice Unii Europejskiej.

Przemysław Oczyp,
Ekspert Forum Odpowiedzialnego Biznesu

[1] Żmijewski K., Zagrożenie problemem carbon leakage w Polsce, Instytut im. E. Kwiatkowskiego, Warszawa 2011