Sposób implementacji zapisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych do polskiego prawa nie satysfakcjonuje wiele grup działających w branży OZE, czy słusznie?

Trudno mówić o „sposobie" implementacji wtedy gdy rząd jest dzisiaj na etapie zatwierdzania „Krajowego planu działań w zakresie energii ze źródeł odnawialnych” (KPD) a zatwierdzenie tego dokumentu to dopiero pierwszy krok do wdrożenia dyrektywy i powinno mieć miejsce najpóźniej do 30 czerwca br. Dodam, że akurat ta dyrektywa to moim zdaniem bardzo dobry i konkretny ale wymagający i obudowany sankcjami karnymi dokument, i na lekceważenie jego wdrożenia żaden odpowiedzialny rząd w UE nie powinien sobie pozwolić. Tymczasem nawet spóźniony KPD mało mówi o samym „sposobie” wdrożenia, choć o tym właśnie powinien, a akurat Polska ma wiele do nadrobienia i to nie tylko w sensie wysokości udziałów energii z OZE w energii finalnej, ale właśnie w zakresie pilnego dostosowania rozwiązań prawnych i instytucjonalnych do nowych uwarunkowań. Dyrektywa, zgodnie z jej art. 27 powinna być w całości, w postaci ustaw i przepisów wykonawczych, transponowana do krajowego prawa najpóźniej do 5 grudnia br. Czyli termin już minął, a rząd nie przedstawił projektu ani nawet w sposób formalny, nie mówię tu o wywołujących dodatkowe zamieszanie przeciekach prasowych z prac czy nieformalnych spotkaniach w sprawie, założeń do projektu zapowiedzianej w projekcie KPD ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, która ma być głównym instrumentem wdrożenia dyrektywy.

Dlatego trudno mówić zatem o niezadowoleniu niedoinformowanych grup bezpośrednio zainteresowanych z powodu sposobu implementacji tego prawa. Można natomiast mówić o ew. zadowoleniu innych grup z opóźnień. Zadowoleni z takiego obrotu rzeczy mogą być ci, którzy na autentycznym wdrożeniu przepisów dyrektywy stracą. Chodzi tu zarówno o sektor energetyki korporacyjnej, która w wyniku szybkiego wdrażania nowych przepisów szybciej tracić będzie dominującą pozycję na rynku i - co ważne dla już obecnie firm giełdowych – wartość w oczach długoterminowych inwestorów, o w zasadzie bezalternatywne rozwijanie kolejnych projektów budowy elektrowni jądrowych i innych technologii niskoemisyjnych, ale warto też zauważyć, że brak wdrażania nowej dyrektywy powoduje że w ramach obecnych przepisów wdrażane są dalej na zasadzie inercji obie poprzedniczki tj. dyrektywy (2001/77/WE oraz 2003/30/WE) co może być na rękę także niektórym branżom OZE wyrosłym z poprzednich regulacji a nie wpisujących się już tak dobrze w nowy system. Nie twierdzę bynajmniej, że to wszystko jest zaplanowane, ale tak się składa, że podział obecnych interesów nie sprzyja szybkiemu wprowadzaniu koniecznych zmian, a trwanie w starym systemie zwiększa koszty i oddala szanse na realizację celu na 2020 i na dalsze lata.

Jaka jest zatem przyczyna, ze nie dochowujemy wyznaczonych tam terminów, nieudolność ministerialnych urzędników czy są inne tego przyczyny. Krajowy Plan Działań jest wciąż w fazie projektu.

Dotychczasowy przebieg prac nad Krajowym planem działań w zakresie odnawialnych źródeł energii (KPD) i początek prac nad ustawą o promocji energii ze źródeł odnawialnych pokazują, że Polska utraciła zdolność do programowania przyszłości, do wprowadzania niezbędnych korekt w energetyce w sposób planowy i świadomy, bez działania pod wpływem konieczności czy przymusu. Diametralna zmiana otoczenia, spowodowana pakietem klimatycznym UE i nową dyrektywą dot. OZE, wywołała silny „opór systemu” przed niezbędnymi zmianami, ale ujawniła też, że w minionej już dekadzie wykorzystywaliśmy jedynie proste rezerwy, że myśleliśmy krótkookresowo, nie docenialiśmy roli OZE w polityce państwa i nie budowaliśmy trwałych instytucji. Obecne problemy z KPD i z ustawą dot. OZE nie są skutkiem przypadkowego niedopatrzenia ale objawem poważniejszych problemów systemowych. Starając się patrzeć systemowo, jestem daleki od obarczania winą za nieudolność konkretnych urzędników. Jest tu wielu winnych, ale chyba trzeba ich szukać w polityce zaniechań i błędach popełnianych na najwyższych szczeblach władzy i administracji państwowej ostatnich kadencji i rządów.

Niemądrze podeszliśmy do spraw całego pakietu klimatycznego. Ostatnie dwa rządy potraktowały go jako instrument walki partyjnej o bieżące względy dużych grup interesów w polityce wewnętrznej, dość wybiórczo patrząc na koszty w kolejnych latach. Skupiając się na hamowaniu i tak nieuchronnych zmian dla tradycyjnej energetyki i głownie na jednej z 3 „dwudziestek” – dyrektywie ETS oraz leczeniem jedynie objawów i to mało skutecznymi środkami jak CCS czy energetyka jądrowa, zlekceważono dyrektywę OZE, która jest przepisana nam niejako na częściowo przez UE refundowaną receptę, aby skutecznie i efektywnie wdrażać pakiet klimatyczny, ale też nową klimatyczno–innowacyjną strategie UE 2020.

Kształt pakietu klimatycznego był znany już w 2006 r., w marcu 2007 r. został politycznie na szczycie UE w Brukseli zaakceptowany, w listopadzie 2007 r. rząd znał już projekt dyrektywy OZE, który w styczniu 2008, został ogłoszony przez KE, a w grudniu 2009 przyjęty ostatecznie z całym pakietem. Dyrektywa OZE weszła w życie w maju 2009 r., a w czerwcu, z rocznym wyprzedzeniem, KE ogłosiła szczegółowe wytyczne jak rządy mają przygotować KPD. Do dzisiaj tylko Polska i Węgry spośród 27 krajów członkowskich nie mają zatwierdzonych KPD. Po 4 latach od pojawienia się projektu pakietu klimatycznego i po 3 latach po pojawieniu się projektu dyrektywy OZE jesteśmy w punkcie wyjścia. Będzie to nas jako państwo i jako podatników kosztować, bo opóźnień nie da się łatwo nadgonić a świata zatrzymać. Niestety, przez zbyt długie lekceważenie problemu i kumulujące się zaniedbania zapowiada się „dłuższe leczenie” i dalsze opóźnienia, ale sądzę, że sama energetyka odnawialna jest już na tyle silna, że przetrwa przejściowy kryzys.

Wiele osób spodziewa się, że ustawa o OZE, do tworzenia której przymierzało się już wiele grup, tym razem będzie przygotowana w sposób zapewniający prawdziwy rozwój OZE. Czy podziela Pan ich optymizm? 

Ustawa o OZE stała się już magicznym słowem, które jak za dotknięciem różdżki rozwiązać ma wszystkie nasze problemy. Sądzę, że w obecnej sytuacji, kiedy erozji uległ cały system wsparcia OZE jest rzeczywiście niezbędna, ale nie jestem optymistą jeśli chodzi o ew. termin jej uchwalenia i skuteczność wdrożenia. Kierowałem pracami nad pierwszym projektem ustawy nt. OZE przygotowywanym dla rządu już w 2002 r. i wiem, że stworzenie nowego obszaru regulowanego ustawą i wchodzącego niejako klinem w potężny, regulowany Prawem energetycznym sektor, to niezwykle trudne przedsięwzięcie i niemożliwe do przeprowadzenia bez pełnej determinacji rządu i silnego wsparcia politycznego. Tamta próba zakończyła się wtłoczeniem elementów projektu ówczesnej ustawy OZE do artykułu 9 i innych związanych Prawa energetycznego, dzięki czemu powstał mechanizm wdrażania dyrektywy 2001/77/WE, a nie całej krajowej „Strategii rozwoju energetyki odnawialnej”, jak pierwotnie zakładano.

Tym razem problem jest podobny, ale zadanie o wiele trudniejsze, bo mamy do czynienia ze stanem już zastanym, zniekształconym cząstkowym podejściem, a kompleksowa ustawa ma wykroić z rynku energii nie 7,5% ale ponad 15% i trzeba się liczyć ze znacznie silniejszym oporem, ale też mniejszą, spowodowaną politycznym kunktatorstwem, determinacją rządu. Trzeba dysponować solidnymi analizami jako wiarygodną bazą merytoryczną do uzasadnienia i optymalizacji skutków proponowanych rozwiązań, a rząd obecnie takim materiałem nie dysponuje. 

Problem jest zbyt poważny i zbyt złożony aby mógł być podjęty i skutecznie rozwiązany przez przygotowanie projektu poselskiego (choć były takie próby) czy społecznego ustawy. Dlatego uważam, że sprawa się będzie ślimaczyła do momentu aż społecznego i politycznego wymiaru nabiorą wszczęte postępowania karne KE wobec rządu RP, za niewdrażanie dyrektywy 2009/28/WE.

Pierwszą procedurę karną w tej sprawie jako skutek opóźnień w przygotowaniu KPD, KE już wszczęła 30 września br., działając na mocy artykułu 268 Traktatu i przesyłając formlane pismo ponaglające. Teraz należy spodziewać się drugiej z powodu braku transpozycji dyrektywy, czyli braku ustawy. Kolejne powody do reakcji KE pojawią się po przedłożeniu przez rząd obowiązkowo do końca przyszłego roku pierwszego sprawozdania (będzie ich razem sześć) z wdrażania dyrektywy. Jasnym się wtedy stanie, że Polska już na samym początku znacząco odchyli się od przyjętej prognozy (kursu) w postaci uzyskania na koniec 2010 r. minimum 9,13% udziału energii z OZE w zużyciu finalnym energii w Polsce. Zabraknie nam minimum 1-1,5%. Niestety dopiero tak negatywne wydarzenia mogą coś zmienić aby działania poszły pełniejszą parą w kierunku pozytywnym.

Czy pana zdaniem konieczne jest zróżnicowanie wsparcia dla poszczególnych rodzajów OZE? Czy powinniśmy wspierać jeszcze dzisiaj nieefektywne technologie, ale charakteryzujące się dużą dynamiką rozwoju np. fotowoltaika, aby potem być w czołówce. Czy stać nas na to? 

Nie stać nas na wspieranie współspalania, zamortyzowanych dużych elektrowni wodnych i z tych samych powodów powinniśmy poważnie zrewidować nasze obecne wsparcie dla biopaliw pierwszej generacji. Kontynuacja wsparcia w tym zakresie nie przybliża nas tylko oddala od realizacji celu na 2020 r., a wraz ze wzrostem udziału współspalania i biopaliw kosztuje coraz więcej. Nie mówię nic nowego, od dawna to wiadomo, ale system nie ulega zmianie, gdyż chodzi o alokacje miliardowych kwot w ogólnym systemie wsparcia całej energetyki odnawialnej, a nikt dobrowolnie z takich apanaży nie rezygnuje. Chyba tylko problemy budżetowe państwa połączone z ew. retorsjami z KE mogą ułatwić racjonalizację systemu w tym zakresie.

Co do dalszego różnicowania wsparcia to mam z tym znacznie większe problemy niż inni. Wiem, że można znaleźć wiele argumentów na rzecz takiej a nie innej intensywności wsparcia dla każdego rodzaju OZE i każdej technologii „wg potrzeb”. Pomijając już fakt, że te potrzeby trzeba mieć czarno na białym i przejrzyście policzone tą samą i pozwalającą na weryfikację metodą oraz podane do wiadomości publicznej, a tak nie jest, to nie sądzę aby leżało to w interesie państwa, podatnika i konsumenta energii takie różnicowanie „po uważaniu”. Jestem jednak za przyjęciem przy konstruowaniu systemu wsparcia z góry określonych zasad i jasnych kryteriów pozwalających na preferencje horyzontalne, które zoptymalizują system wsparcia do 2020 r., ale uwzględniając też dalszą perspektywę 2030 r. 

Sądzę np., że ogólną zasadą optymalizacji powinna wiązać ze sobą dwa parametry; minimalizację pomocy publicznej w celu zrealizowania (z pewnym zapasem, marginesem bezpieczeństwa) celu na 2020 r. przy jednoczesnej maksymalizacji efektu ekologicznego w postaci redukcji emisji CO₂. Dyrektywa OZE jest bowiem elementem pakietu klimatycznego, a ten dla Polski jest znacznie większym kosztem niż samo zrealizowanie celu na OZE. Takie kryterium oznacza np., że liczą się nie tylko same technologie OZE, ale np. czy zastępują bardziej czy mniej emisyjne nośniki energii wytwarzane z paliw kopalnych. Drugie kryterium powinno uwzględniać preferencje dla mniejszej skali kosztem dużej, ale niezależne od technologii OZE. Mniejsza skala bowiem to niższe koszty środowiskowe, niższe koszty dla systemu energetycznego i większe korzyści w całej gospodarce bardziej równomiernie rozłożone w sensie społecznym. 

Zarówno pierwsze, jak i drugie z proponowanych i mierzalnych (wyliczalnych) kryteriów działając łącznie służyłyby internalizacji kosztów zewnętrznych oraz dawałyby preferencje temu, co będzie nam potrzebne także po 2020 roku. W tym także najbardziej problematycznej fotowoltaice, która razem z innymi nowymi technologiami powinna być też wspierana priorytetami dobrze i praktycznie, z punktu widzenia potrzeb gospodarki, pomyślanych programów badawczych. Ale wychodząc z systemu zastanego, takiego jaki mamy, nie zalecałbym ustawodawcy tworzenia jakichkolwiek przywilejów branżowych. 


źródło: Instytut Energetyki Odnawialnej
www.ieo.pl