Planowanie przestrzenne a przedsięwzięcia OZE

W planowaniu przestrzennym podstawowe problemy napotykane przez inwestorów są trzy:
- bałagan w przestrzeni, wywołany w istocie brakiem planów zagospodarowania;
- brak w planach zagospodarowania miejsc przeznaczonych dla instalacji OZE;
- kaskada pozwoleń koniecznych do rozpoczęcia budowy.

Wszystkie te problemy wynikają ze słabości obecnie funkcjonującego w Polsce systemu planowania przestrzennego.

Pokrycie poszczególnych gmin w Polsce planami zagospodarowania

Brak planowania

Od 2004 roku Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk (IGiPZ PAN) dla Ministerstwa Transportu i Budownictwa wykonuje analizy badań statystycznych "Planowanie przestrzenne w gminach", mających charakter badania ankietowego wśród urzędów gmin¹. Według tych analiz średnie pokrycie kraju planami zagospodarowania wyniosło w 2012 roku 27,8%. Większość istniejących planów pokrywała województwo małopolskie (65%), śląskie (63%), lubelskie (58%) i dolnośląskie (57%). Gdyby jednak przyjrzeć się terenom, gdzie mogą i będą na pewno lokalizowane takie instalacje, jak fermy wiatrowe czy biogazownie – terenom wiejskim raczej z dala od zabudowy zwartej, okazałoby się, że poruszamy się w terenie praktycznie nie pokrytym planami zagospodarowania. Pokrycie planami zagospodarowania województw o najlepszych warunkach dla inwestycji wiatrowych i biogazowych w zachodniopomorskim wynosi 27%, w pomorskim – 16%, podlaskim – 15%, a warmińsko-mazurskim – 12%.

Dlatego inwestorów z zakresu OZE łatwiej jest zachęcić do inwestowania w gminach, które myślą perspektywicznie i przygotowują plany zagospodarowania. Jedną z pierwszych farm wiatrowych i jedną z niewielu jak dotychczas w kraju, która stanęła na terenie objętym planem zagospodarowania postawiono w 2004 roku w Kisielicach w warmińsko-mazurskim. Gmina pomogła także inwestorom w innej kwestii. W roku 2000 udało się znaleźć środki na ocenę zasobów siły wiatru na terenie gminy. Dziś w Kisielicach jest 39 pracujących wiatraków, a cała energia jest odprowadzana do sieci krajowej².

Farmę wiatrową, jedną z pierwszych i jedną z niewielu jak dotychczas w kraju, która stanęła na terenie objętym planem zagospodarowania – Kisielice 2004 

Brak OZE w planach

Jednak nawet tam, gdzie już są plany, często brak refleksji dotyczących energetyki. Artykuł 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, nr 80, poz. 717 z późn. zm.) mówi o wielu rzeczach, które w planach być powinny lub mogą być uwzględnione, ale zagadnienia energetyczne i odnawialnych źródeł energii są schowane pod ogólnymi zapisami. Dlatego nie jest łatwo, jeśli nie ma się w temacie odnawialnych źródeł energii rozeznania, zaplanować miejsca, gdzie tego typu instalacje mogą stanąć. Często niestety konieczność taka jest stymulowana przez zgłaszających się do gminy inwestorów i powstają różnego rodzaju patologie. Takim złym przykładem jest "Plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji parku elektrowni wiatrowych na terenie wsi...", na który kiedyś natknąłem się w województwie wielkopolskim. Nazwa dokumentu zdradza, że celem planu zagospodarowania jest lokalizacja fermy wiatrowej, podczas gdy planowanie przestrzenne ma zupełnie inne cele niż lokalizacja jednej tylko inwestycji.

Aby pomóc gminom w planowaniu przestrzennym zagadnień energetycznych, warto zastanowić się, czy swoich skromnych kompetencji w zakresie planowania przestrzennego nie powinien wykorzystać powiat. Artykuł 3 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że powiat ma w swoich kompetencjach "prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju". Także w starostwach łatwiej o dobrych specjalistów z zakresu ochrony środowiska, bo przecież starostwu podlegają nie tylko własne wydziały ochrony środowiska, lecz także inspekcje ochrony środowiska, inspekcja sanitarna, nadzór budowlany itp. specjalistyczne służby. Ciekawym przykładem, choć zza granicy, jest działanie powiatu Łużyce – Las Sprewy (niem. Kreise Lausitz-Spreewald), leżącego w kraju związkowym Brandenburgia na południe od Berlina. W ramach swoich kompetencji powiat podjął się skatalogowania i analizy przestrzennej istniejących i planowanych na swoim terenie instalacji energetycznych oraz miejsc preferowanych do ich zainstalowania. Powstał "Energieatlas Lausitz Spreewald"³.

Kaskada pozwoleń

Teraz przejdźmy do procedur. Jeszcze w 2004 roku uzyskanie pozwoleń na realizację inwestycji wymagało ubiegania się o jedną (pozwolenie na budowę), a w przypadku braku planu zagospodarowania – o dwie decyzje administracyjne (pozwolenie na budowę i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Zagadnienia ochrony środowiska oraz udział społeczny były wbudowane w procedurę wydawania obydwu tych decyzji.

Ocena oddziaływania na środowisko być może wydłużała czas procedowania administracyjnego, ale także i możliwości odwołania od decyzji było mniej. W 2009 roku wprowadzono dodatkową decyzję (o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji), wymaganą dla większości inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc także dla większości instalacji OZE. Zagadnienia ochrony środowiska zostały odseparowane od rozstrzygnięć technicznych, często ze szkodą dla wielu możliwych rozwiązań na styku technologii i ochrony środowiska. Od tej pory należało uzyskać już dwie albo, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, nawet trzy decyzje administracyjne. Od każdej takiej decyzji ktoś może chcieć się odwołać. Wydłużenie procesu uzyskiwania tych pozwoleń było ewidentne, choć wcale nie potrzebne, o czym mówiłem w grudniu 2009 roku na specjalnej sesji Senackiego Zespołu Infrastruktury oraz senackiej Komisji Ochrony Środowiska⁴.

Dodatkowa, od 2009 roku, decyzja środowiskowa w przypadku większości instalacji OZE, choć ma charakter wysoce specjalistyczny, jest na mocy art. 75, ust. 1, p. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) wydawana na poziomie gminy. Wcześniej ocena oddziaływania na środowisko była realizowana na poziomie powiatu, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i, jak już wspomniano, jest lepiej specjalistycznie przygotowany do rozważania zagadnień ochrony środowiska.

Ochrona środowiska w przedsięwzięciach OZE

W zakresie ochrony środowiska dla trzech głównych typów instalacji OZE: wiatrowych, biogazowych i słonecznych, można wymienić takie podstawowe (i na czasie) problemy wiążące się z lokalizacją inwestycji, a więc także i zagospodarowaniem przestrzennym:
- instalacje wiatrowe: hałas, oddziaływanie na ptaki, krajobraz;
- instalacje biogazowe: odory, przydatność osadów pofermentacyjnych;
- instalacje słoneczne: efektywność wykorzystania terenu, utylizacja instalacji.

Dla każdego typu instalacji omówię tylko jeden, najbardziej ważny i aktualny (wymieniony wcześniej na pierwszym miejscu) problem w zakresie ochrony środowiska.

Instalacje wiatrowe – hałas

"Wiele hałasu o nic" chciałoby się rzec, dyskutując o hałasie z elektrowni wiatrowych. Miałem przyjemność mieszkać kilka dni w Danii w okolicy Bella Center w Kopenhadze, w którym w 2007 roku odbywała się międzynarodowa konferencja klimatyczna COP 15. Niecałe 100 metrów od tego centrum kongresowego kręci się elektrownia wiatrowa, której w ogóle nie słychać, bo zagłusza ją hałas z okolicznych ulic, choć w Kopenhadze bardzo wiele osób jeździ przecież na rowerach.

Wiatrak jako część sławnego duńskiego centrum kongresowego (Bella Center), w którym odbyła się międzynarodowa konferencja klimatyczna COP 15 w Kopenhadze

Tymczasem w Polsce dyskutujemy o tym, jak szkodliwy jest hałas z elektrowni wiatrowych i jaką arbitralną granicę odległości instalacji wiatrowych od zabudowań wyznaczyć. W opinii Ministerstwa Zdrowia z 27 lutego 2012 roku czytamy, że – jak się wydaje – odległością od zabudowań zapewniającą minimalne oddziaływanie akustyczne, infradźwięków i elektromagnetyczne elektrowni wiatrowych jest 2-4 km (w zależności od ukształtowania terenu i warunków pogodowych), co jest argumentem w rękach przeciwników tego typu instalacji⁵. Z kolei GDOŚ w swoich opiniach podaje, że już w odległości 500 metrów oddziaływanie np. infradźwięków jest na poziomie tła⁶.

Właściwą odległość tego typu instalacji od domów powinien wyznaczać dobrej jakości raport oddziaływania na środowisko. Odległość ta może być znacznie różna w zależności od ukształtowania terenu, np. hałas może być zasłonięty przez wzgórze, ekranowany przez las czy wręcz odbity i wzmocniony przez taflę np. jeziora. Trzeba zatem nalegać i dbać o to, aby raporty oddziaływania na środowisko w Polsce były robione rzetelnie w tym zakresie, a nie jak najtaniej i tylko na korzyść inwestora, ponieważ są wykonywane na jego koszt. Od tego są wydziały i instytucje właściwe do wydawania decyzji środowiskowych. To po pierwsze.

Po drugie, nawet jeśli nie wszystkie domy będą dalej niż wyznaczona w raporcie strefa nadmiernego hałasu, to można zastosować obszar ograniczonego użytkowania, na podstawie art. 135 prawa ochrony środowiska (Dz. U. 2001, nr 62, poz. 627). Ważne, że w takim obszarze nie tylko ograniczone jest stawianie nowych czy użytkowanie istniejących budynków, ale także mieszkańcy mają możliwość dochodzenia odszkodowania od inwestora za życie w strefie nadmiernego oddziaływania, czym mogą być zainteresowani. Korzystajmy z tego prawa.

Instalacje biogazowe – odory

Problem z biogazowniami polega na tym, że dobrze zaprojektowana i użytkowana instalacja nie generuje nieprzyjemnych zapachów, a wyprodukowany w niej nawóz jest praktycznie bezwonny (ma mniej dokuczliwy zapach niż gnojowica). Co więcej, podstawową funkcją biogazowni jest utylizacja odpadów rolniczych, które w swojej pierwotnej postaci są zbyt stężone, aby je zastosować jako nawóz, oraz mają jeszcze gorszy zapach niż produkty z fermentacji w biogazowni. Gaz, z którego produkujemy ciepło i prąd to przydatny, ale uboczny produkt pracy biogazowni. Warto o tym fakcie pamiętać, bo chyba zbyt często lansuje się biogazownię jako instalacje stricte energetyczną. Nawet w Niemczech, gdzie hasło "biogazownia w każdej gminie" ma o wiele więcej wspólnego z rzeczywistością niż w Polsce, prąd z biogazowni to zaledwie kilka procent całego niemieckiego zapotrzebowania, choć w wielu miejscach dzięki biogazowniom pojawiły się małe lokalne sieci ciepłownicze, zastępujące np. piece na węgiel czy gaz.

Biogazownie. Zwykle problemem przy lokalizacji tego typu inwestycji są odory

Dlatego lokalizując biogazownię, warto w pierwszej kolejności zająć się kwestią dostępności i jakości substratów dla jej funkcjonowania, a także możliwością wykorzystania produktów, np. jako nawozu, w szczególności osadów pofermentacyjnych. To jest główny problem ekologiczny tego typu instalacji. Towarzyszące albo substratom, albo źle przeprowadzonej fermentacji odory powinny być przyczyną dodatkowych inspekcji sanitarnych lub ochrony środowiska na terenie instalacji na wniosek okolicznych mieszkańców, których warto poinformować o możliwości zgłoszenia tego typu awarii. Jeśli substraty są przyczyną nieodpowiedniego zapachu, główny nacisk podczas projektowania powinien być położony na szczelność instalacji i hermetyczność pojemników na substrat. Jeśli to fermentacja przebiega nieprawidłowo, instalacja powinna być doposażona w urządzenia kontrolujące przebieg fermentacji i awaryjne, pozwalające na utylizację wonnego produktu w warunkach izolacji od otoczenia. Choć zagadnienie jest problematyczne, kwestie zapachów nie są w Polsce uregulowane prawnie. Więcej na ten temat piszemy w broszurach InE projektu "Biogazownia – przemyślany wybór"⁷.

Instalacje słoneczne – miejsce

Instalacje słoneczne możemy podzielić na te zintegrowane z budynkiem oraz te stojące na gruncie. Obydwa te typy mogą służyć zarówno produkcji prądu (ogniwa fotowoltaiczne), jak i ciepła (kolektory słoneczne).

Z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska jednoznacznie korzystniejsze są instalacje zintegrowane z budynkiem. Nie zajmują dodatkowego miejsca, tylko wykorzystują to, w którym już stoi budynek. Często także trudniej o zasłonięcie tego typu instalacji, np. drzewem czy innym budynkiem. Krajobrazu raczej nie psują, bo dominującym jego elementem będzie budynek, a nie instalacja. Z punktu widzenia inwestora jest to także prostsza inwestycja, bo nie wymaga w Polsce osobnego pozwolenia na budowę, co już jest pewną formą preferencji. W niemieckim systemie feed in tariff właśnie tego typu instalacje fotowoltaiczne uzyskiwały największe wsparcie od ustawodawcy. Aby jeszcze wspomóc instalowanie ogniw fotowoltaicznych, niektóre niemieckie samorządy wprowadzają tzw. kataster solarny. Polega on na tym, że wszystkie dachy lub ogólnie powierzchnie budynków eksponowane na słońce są skanowane, np. lidarem, i oceniane pod względem potencjalnej efektywności wykorzystania padających na nie promieni słonecznych do produkcji prądu w instalacjach solarnych. Problemu z ochroną środowiska w tego typu instalacjach zasadniczo nie ma, może dopóki nie zaczniemy ich z dachów zdejmować...

Malownicze kolektory słoneczne do ogrzewania. Coraz częściej w planowaniu przestrzennym będą się pojawiały także instalacje fotowoltaiczne

Inaczej jest z instalacjami stojącymi na gruncie, które mogą być preferowane przez inwestorów, jeśli dostępne powierzchnie budynków nie są wystarczające, aby uzyskać oczekiwaną przez nich ilość prądu. Przeciętna efektywność zamiany promieni słonecznych na energię w ogniwach fotowoltaicznych to obecnie ok. 20% (najnowsze wynalazki osiągają podobno 44%). Fotosynteza zamienia promienie słoneczne na biomasę z efektywnością maksymalnie 6%. Zestawienie tych faktów może zmierzać do fałszywego wniosku, że z punktu widzenia efektywności wykorzystania energii słonecznej korzystne byłoby pokrycie ogniwami fotowoltaicznymi całej Ziemi. Nie w efektywności jednak tkwi siła natury, ale w powierzchni biologicznie czynnej. Liście na drzewie mają powierzchnię wykorzystania promieni słonecznych kilkukrotnie większą niż obrys ich korony na powierzchni Ziemi, a poza tym wiele innych zalet, na produkcji tlenu począwszy. Dlatego nie warto pokrywać instalacjami słonecznymi terenów biologicznie czynnych, ale warto wykorzystywać je wszędzie tam, gdzie przykryją one jakieś biologicznie ubogie tereny, np. parkingi.

Myślmy perspektywicznie i działajmy przezornie

Na zakończenie chciałbym podkreślić, że zarówno dobre, aktywne planowanie przestrzenne, jak i poprawnie prowadzone procedury oceny oddziaływania na środowisko są kluczowe dla dobrej realizacji inwestycji w odnawialne źródła energii – a właściwie każdej inwestycji. Dotychczas zaniedbujemy w Polsce obydwa te zagadnienia. Zaniedbania są zarówno po stronie rządowej – prawo w obydwu kwestiach jest mocno niedoskonałe, jak i po stronie samorządów lokalnych, gdzie szwankuje doświadczenie w tej dziedzinie. Między innymi dlatego inwestycje w OZE tak trudno powstają i są obiektem wielu protestów. Aby tym problemom zapobiec, planujmy przestrzenne i wymagajmy dobrej jakości raportów oceny oddziaływania na środowisko. W skrócie: myślmy perspektywicznie i działajmy przezornie.

Przypisy:
1. Dane i analizy dostępne są na stronie internetowej Ministerstwa Transportu i Budownictwa, www.transport.gov.pl, a dokładnie: www.transport.gov.pl/2-48edcaaad83e1-1789468-p_1.htm.
2. Szerzej o tym przykładzie w reportażu "Konsekwentny plan Kisielic" na portalu www.chronmyklimat.pl: www.chronmyklimat.pl/energetyka/odnawialne-zrodla-energii/13302-konsekwentny-plan-kisielic oraz broszurze InE i IEO: "Energetyka rozproszona: systemy hybrydowe i lokalne grupy bilansujące", Warszawa 2011.
3. Zob. www.region-lausitz-spreewald.de/rp/de/aktuelles-archiv/aktuelles/artikel_standortatlas-energie-aktualisierung-der-energierelevanten-standorte.html.
4. Zob. "Oceny oddziaływania na środowisko w senacie" na www.zm.org.pl/?a=senat_oos-09c.
5. Zob. www.slideshare.net/NowaStepnica1/opinia-ministerstwa-zdrowia-ws-farm-wiatrowych.
6. Zob. np. Stryjecki Maciej, Mielniczuk Krzysztof, "Wytyczne w zakresie prognozowania oddziaływania na środowisko farm wiatrowych", GDOŚ, Warszawa 2011, s. 25.
7. Broszury w dwóch wersjach: "Co powinien wiedzieć każdy obywatel?" oraz "Co powinny wiedzieć władze samorządowe?" są wciąż dostępne w InE lub stronie www.chronmyklimat.pl/biogazownia/do-pobrania.

Wojciech Szymalski, Instytut na rzecz Ekorozwoju