Czy po Radzie Europejskiej, która przyjęła cele klimatyczno-energetyczne do 2030 roku, założenia do ustawy o odnawialnych źródłach energii nadal są aktualne?

Projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (OZE), pisany od września 2013 roku, miała być odpowiedzią na wymagania dotyczące rozwoju OZE w kontekście pakietu klimatyczno-energetycznego do 2020 roku (w tym przede wszystkim wdrożenia dyrektywy w sprawie OZE) oraz Krajowego Planu Działań i Polityki energetycznej Polski do 2030 roku.

„Aktualnym dokumentem strategicznym w zakresie rozwoju energetyki państwa jest Polityka energetyczna Polski do 2030 r., uchwalona przez Radę Ministrów w dniu 10 listopada 2009 r. Jednym z priorytetów tej strategii jest zapewnienie osiągnięcia przez Polskę w 2020 r. co najmniej 15% udziału energii z odnawialnych źródeł w zużyciu energii finalnej brutto, w tym co najmniej 10% udziału energii odnawialnej zużywanej w transporcie. Zobowiązanie osiągnięcia powyższego celu wynika bezpośrednio z dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE” (fragment Uzasadnienia do ustawy).

Co więcej, projekt ustawy o OZE miał w końcu ustabilizować rynek zielonych certyfikatów, promować rozproszone mikroźródła i rozprawić się ze współspalaniem. To wszystko miało doprowadzić do synchronizacji rozwoju sektora OZE do zakładanych celów do 2020 i 2030 roku. Tylko, czy te cele nadal są zasadne?

Nowy projekt ustawy, a stare założenia

Ustawa przede wszystkim reguluje kwestie związane z elektroenergetyką. Zgodnie z Krajowym Planem Działań (KPD) w zakresie energii ze źródeł odnawialnych z 2010 roku, przesłanym do Komisji Europejskiej, sumaryczne wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych w roku 2020 ma wynosić 10 725 ktoe, z czego 2 786 ktoe będzie stanowił udział elektroenergetyki. To znaczy, że regulacja dotyczy przede wszystkim segmentu stanowiącego zaledwie 26% obowiązku, jakim jest osiągnięcie poziomu 15% konsumpcji energii ze źródeł odnawialnych do roku 2020. W założeniu większość energii elektrycznej ma pochodzić z biomasy i wiatru.

Tabela 1. Porównanie celów Krajowego Planu Działania do prognozy z Oceny Skutków Regulacji

Źródła: Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, 2010r.; Ocena Skutków Regulacji do ustawy o odnawialnych źródłach energii z dn. 07.07.2014 r.

Jak widać z powyższego zestawienia danych, oprócz znaczącej różnicy w prognozowanej ilości energii elektrycznej produkowanej z fotowoltaiki, ustawa w ramach oceny skutków regulacji (OSR) przewiduje spełnienie wcześniejszych założeń z KPD.

Warto więc zobaczyć, jak w ostatnich latach rozwijały się poszczególne sektory OZE w Polsce i co dla ich dynamiki rozwoju oznacza spełnienie założonych celów.

Wykres 1. Produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w okresie 2005–2013 i prognoza na rok 2020 z Oceny Skutków Regulacji

Źródła: Opracowanie własne na podstawie danych: Urząd Regulacji Energetyki, Ilość energii elektrycznej wytworzonej w OZE w latach 2005 – 2014,… ; Ocena Skutków Regulacji do ustawy o odnawialnych źródłach energii z dn. 07.07.2014 r.

Z powyższego wykresu można wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze, dynamika produkcji energii elektrycznej z OZE musiałaby przyspieszyć w następnych latach, żeby zdążyć z osiągnięciem celu z OSR (i KPD). Jednak w ostatnich latach widać osłabienie trendu wzrostu produkcji energii elektrycznej z OZE. W latach od 2008 do 2011 przyrost mocy OZE spowodował większe pozyskanie energii elektrycznej o ok. 2 TWh z roku na rok. W latach 2011-2012 wzrost ten był jeszcze większy i wyniósł 3 TWh. Natomiast w latach 2012-2013 nastąpił spadek przyrostu do ok. 1 TWh. Powodów zmniejszonej dynamiki wzrostu produkcji energii elektrycznej z OZE można szukać w mniejszej produkcji z biomasy stałej, ale również w mniejszym przyroście w każdej innej technologii względem wcześniejszych lat. Za ten stan rzeczy można obwiniać brak stabilności legislacyjnej ale również wprowadzenia regulacji dotyczących zakazu korzystania z pełnowartościowego drewna w produkcji energii z biomasy stałej.

Po drugie, z wykresu można wywnioskować, że prognozowany jest wzrost produkcji energii elektrycznej z biogazu, pomimo że jest to jedna z droższych technologii, która nie może konkurować w planowanym systemie aukcyjnym z wiatrem czy biomasą.

Co więcej, planowany jest dalszy wzrost produkcji energii elektrycznej z biomasy stałej (już mniej ze współspalania), pomimo że już teraz mamy jej w Polsce deficyt i istnieje konieczność importu tego surowca zza granicy.

Dodatkowo warto zauważyć, że projekt ustawy nie zakłada systemowego wsparcia dla instalacji prosumenckich (małych i mikro źródeł rozproszonych wykorzystywanych przez pojedyncze domostwa i małe firmy), a jednak w OSR zakłada, że ok. 5% energii elektrycznej z OZE będzie właśnie wytwarzana w tym segmencie.

Biorąc powyższe pod uwagę, nawet spełnienie celów do 2020 roku wydaje się być zagrożone w ramach projektowanego prawa.

OZE – co nastąpi po 2020 roku?

Przyjmując optymistyczny wariant, że jednak ustawa w jakimś stopniu zachęci inwestorów do dynamicznego rozwoju planowanych inwestycji (co jest mało prawdopodobne również ze względu na długotrwały proces wdrożenia ustawy o OZE), ważne jest spojrzenie dalej niż na rok 2020.

Tabela 2. Prognozowana produkcja energii elektrycznej według Oceny Skutków Regulacji i Polityki energetycznej Polski do 2030 roku

Źródła: Ocena Skutków Regulacji do ustawy o odnawialnych źródłach energii z dn. 07.07.2014 r.; Polityka energetyczna Polski do 2030 roku z dn. 10.11.2009 r.

Polityka energetyczna Polski (PEP) do 2030 roku zakłada niewielki wzrost wytwarzania energii elektrycznej z czystych źródeł od roku 2020. Można zakładać, że brak ambicji długoterminowych w tej dziedzinie wynikał z determinacji blokowania dalszych celów klimatycznych dla Polski po roku 2020 lub po prostu – braku wizji.

Co więcej, według projektu Polityki energetycznej Polski do roku 2050, przyszłość rozwoju OZE w Polsce za 35 lat stoi pod hasłem: stagnacja. Zgodnie z projektem w scenariuszu referencyjnym i atomowym OZE ma stanowić zaledwie ok. 15% miksu energetycznego, a w scenariuszu OZE plus gaz – do 20%.

Powyższe przykłady pokazują, jak bardzo nowy pakiet klimatyczno-energetyczny do roku 2030 idzie dalej niż wcześniej wspomniane plany. Warto przypomnieć, że do 2030 roku UE zobowiązała się do 27% udziału OZE w konsumowanej energii. Pomimo braku celów dla poszczególnych państw, nielogiczne byłoby zaprzestanie inwestycji w zieloną energię po roku 2020 w Polsce.

Po pierwsze, dlatego, że emisje trzeba będzie redukować tak czy inaczej, np. w budownictwie, rolnictwie i transporcie (sektory non-ETS) – i tu jest ogromny potencjał dla małych i mikroźródeł rozproszonych. Po drugie, im większa ilość OZE w polskim miksie energetycznym, tym mniej trzeba będzie kupować drożejących uprawnień do emisji za każdą wyprodukowaną megawatogodzinę w energetyce zawodowej. Wzrost udziału OZE w miksie energetycznym powinien więc w prognozach długoterminowych zmniejszać potencjalny wzrost cen energii w Polsce.

Wykres 2. Koszty wytwarzania energii elektrycznej z OZE z uwzględnieniem kosztów zewnętrznych i uśrednione koszty energii elektrycznej z krajowego systemu energetycznego z uwzględnieniem kosztów zewnętrznych i bez uwzględnienia tych kosztów

Źródło: Instytut Energetyki odnawialnej na zlecenie WWF Polska, Demaskowanie mitów: obalanie mitów o energii odnawialnej, 2014r.

Dodatkowo dochodzą korzyści społeczne rozwoju czystej energetyki w Polsce, takie jak nowe miejsca pracy i zdrowsze powietrze, jak również zmniejszanie presji na środowisko naturalne. Planowanie stagnacji w produkcji energii z OZE jest więc nieuzasadnione ekonomicznie i społecznie, a nowe cele unijne powinny być bodźcem do ustalenia nowych celów OZE dla Polski.

W związku z tym, wydaje się, że projektowana ustawa powinna być przemyślana jeszcze raz. Założenia z KPD i PEP (zarówno na rok 2030, jak i w projekcie do 2050 roku), na których opiera się rzeczony dokument, są już nieaktualne w kontekście podjętych decyzji w Radzie Europejskiej.

Pakiet 2030 szansą na rozwój

Dążenie do 27% udziału OZE w konsumowanej energii w Polsce do 2030 roku okazuje się nie tylko konieczne ze względu na zobowiązania klimatyczne, ale też ekonomicznie uzasadnione. Według analizy pt. „W polskim interesie. Jak wykorzystać politykę energetyczno-klimatyczną UE jako wsparcie rozwoju Polski do roku 2030?”, pod redakcją dr. Macieja Bukowskiego i prof. Zbigniewa Karaczuna, Polska do roku 2030 może zwiększyć udział OZE w swoim miksie do 32%. A sam potencjał długoterminowego (do 2050 roku) rozwoju OZE w Polsce został oszacowany na zlecenie Ministerstwa Gospodarki przez firmę doradczą A.T. Kearney; z raportu wynika, że przy konserwatywnych założeniach w roku 2050 wielkości produkcji energii elektrycznej z OZE mogłaby być większa niż cała dzisiejsza produkcja, a w przypadku energii cieplnej mogłoby to wynosić prawie 40% . W optymistycznym wariancie jest to zdecydowanie więcej.

Tabela 3. Potencjał produkcji energii z OZE na rok 2050 w porównaniu do obecnej produkcji energii w Polsce

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych: Urząd Regulacji Energetyki, Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2013r. i A.T. Kearney, Analiza granic rozwoju odnawialnych źródeł energii w Polsce w perspektywie roku 2050

Rozwój czystej energetyki, tak jak każdej innej technologii pozyskiwania energii, będzie wymagał wsparcia systemowego ze strony państwa. Na szczęście przyjęte ramy pakietu klimatyczno-energetycznego do 2030 roku, jak również obecnie obowiązujące unijne prawo klimatyczne do 2020 roku, pozwalają skorzystać z mechanizmów rynkowych w celu pozyskania środków na wsparcie rozwoju OZE w Polsce.

W ramach systemu handlu emisjami wysokoemisyjny sektor energetyczny i przemysłowy musi kupować od rządu (przez giełdę) uprawnienia do emisji dwutlenku węgla (jednostki EUA). Szacuje się, że w latach 2013-2020 budżet państwa pozyska z tego tytułu około 18 miliardów złotych (źródło: OSR do ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych).

Zgodnie z dyrektywą ustalającą obecne zasady handlu uprawnieniami do emisji (2009/29/WE), 50% z tych środków powinno być przeznaczone na niskoemisyjny rozwój, w tym OZE. Co więcej, można przypuszczać, że tych pieniędzy w przyszłym okresie rozliczeniowym (2020-2030) będzie jeszcze więcej. W wyniku decyzji podjętych przez Radę Europejską 24 października 2014 r., Polski budżet może liczyć w tym okresie na łączne wpływy rzędu 70 miliardów złotych¹ przy średniej cenie uprawnień do emisji na poziomie 20 euro.

Tabela 4. Ilość i wartość uprawnień do emisji CO2 (EUA) na sprzedaż w latach 2020-2030 z uwzględnieniem funduszu solidarnościowego i modernizacyjnego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Ministerstwa Środowiska

Zatem funduszy na wsparcie odnawialnych źródeł energii daleko szukać nie trzeba. Jest już ustanowiony system pozyskiwania środków. Wiadomo, że system ten będzie działał w warunkach długoterminowych i że będzie dostarczał coraz więcej dochodów do budżetu państwa właśnie między innymi na ten cel. Wiadomo też, że cele polityki klimatyczno-energetycznej będą częścią naszego rozwoju przynajmniej do roku 2030, a biorąc pod uwagę zobowiązania w ramach Konwencji Klimatycznej, prawdopodobieństwo zatrzymania się tego trendu jest bardzo niskie.

Pytania na przyszłość

Istnieje więc wiele pytań w kontekście powstającej ustawy o odnawialnych źródłach energii. Najważniejsze na dziś brzmi: Czy ta ustawa ma być doraźnym rozwiązaniem do wypełnienia celów do 2020 roku, czy w jej ramach powinny powstać mechanizmy wspierające przyszłościowe rozwiązania z perspektywą przynajmniej do roku 2030?

Jeśli ustawa ma spełniać wymagania na rok 2030 (a powinna), to jeszcze musi się w niej wiele zmienić. Pomimo że prace nad nią w podkomisji sejmowej dobiegają końca, warto jeszcze raz zastanowić się nad jej fundamentalnymi założeniami:

1. Czy nadal warto budować legislację, w której droższe ale bardziej rozwojowe technologie (w tym fotowoltaika, biogazownie rolnicze czy wiatr na morzu) muszą konkurować z bardziej dojrzałymi technologiami (takimi jak wiatr na lądzie czy biomasa) w ramach aukcji?

2. Czy system oparty na skromnych dotacjach dla energetyki prosumenckiej zamiast na taryfach gwarantowanych spowoduje wystarczający rozwój rodzimych firm OZE, które powinny zaopatrzyć 4,5 miliona polskich domów we własne czyste źródła energii cieplnej i elektrycznej?

Przecież wizja niskoemisyjnego, innowacyjnego i gwarantującego zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego wzrostu gospodarczego będzie wymagała rozwoju wszystkich technologii opartych na źródłach odnawialnych oraz zdecydowanie większego udziału społecznego.

Jeżeli teraz – w obecnym projekcie ustawy o OZE – nie zostaną z perspektywą długoterminową wprowadzone rozwiązania wyzwalające potencjał szerszego pakietu technologii (zwłaszcza tych najlepszych do wykorzystywania w polskich domach), to po co nam ta ustawa?

Tobiasz Adamczewski jest ekspertem ds. klimatu i energii w WWF Polska i byłym członkiem zespołu negocjacyjnego ds. klimatu w Ministerstwie Środowiska. Wcześniej pracował w firmie wdrażającej projekty odnawialnych źródeł energii. Jest absolwentem uniwersytetu w Toronto, Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

[1] Liczba ta jest objęta licznymi niepewnościami związanymi z kursem walut (EUR/PLN) oraz popytem na uprawnienia (więc ich ceną), wynikającymi z dynamiki rozwoju miksu energetycznego UE i poprawy efektywności energetycznej, jak również przyszłych regulacji stabilizujących rynek.

Linki do źródeł:

Ministerstwo Gospodarki, Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych z 2010 roku;

Ministerstwo Gospodarki, Ocena Skutków Regulacji do ustawy o odnawialnych źródłach energii z dn. 07.07.2014r.

Urząd Regulacji Energetyki, Ilość energii elektrycznej wytworzonej w OZE w latach 2005 – 2014, potwierdzonej świadectwami pochodzenia, wydanymi do dnia 30.09.2014 r.

Ministerstwo Gospodarki, Polityka energetyczna Polski do 2030 roku z dn. 10.11.2009 r.

Ministerstwo Gospodarki, Projekt Polityki energetycznej Polski do 2050 roku z sierpnia 2014 r.

Instytut Energetyki odnawialnej na zlecenie WWF Polska,  Demaskowanie mitów: obalanie mitów o energii odnawialnej, 2014r.

Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych, W polskim interesie. Jak wykorzystać politykę energetyczno-klimatyczną UE jako wsparcie rozwoju Polski do roku 2030?, pod redakcją dr. Macieja Bukowskiego i prof. Zbigniewa Karaczuna, 2014r.

Urząd Regulacji Energetyki, Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2013r., kwiecień 2014r.

A.T. Kearney, Analiza granic rozwoju odnawialnych źródeł energii w Polsce w perspektywie roku 2050, 2014r. (brak wersji online)

Ministerstwo Środowiska, Ocena Skutków Regulacji, do ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów

Ministerstwo Środowiska, Wyniki konkluzji dla PL w EU ETS (2021-2030) (brak wersji online, ale można zobaczyć dane w opracowaniu B. Jankowskiego, str. 4)