Jakiś czas temu na stronach portalu wspominałem o belgijskiej inicjatywie podjęcia tematu ubóstwa energetycznego. Dziś poruszam inny temat, równie ważny, a mianowicie zagadnienie rewizji unijnych zasad dotyczących krajowych systemów naliczania opłat za transport drogowy, szczególnie ten ciężki.

Niejako dla rozpoznania nastawienia do dalszej rewizji przepisów 28 września br. w Brukseli zorganizowano konferencję „The pricing of Progress. Intelligent road charging for cleaner, smarter, more competitive Europe” („Cena rozwoju. Inteligentne opłaty drogowe dla czystszej, mądrzejszej i bardziej konkurencyjnej Europy”). Konferencja, której głównym organizatorem było pozarządowe stowarzyszenie Transport & Environment, była jedną z wielu inicjatyw podejmowanych w trakcie prezydencji belgijskiej, odnoszących się do problematyki transportowej. Wydarzenia takie, choć mogą wydawać się niewiele wnoszącymi do spraw wielkich, przechodzą czasem do historii jako te, które zapoczątkowały nowy proces w polityce europejskiej lub miały wpływ na usprawnienie prawodawstwa unijnego. Czy konferencja dotycząca opłat drogowych stanie się taki wydarzeniem? Zobaczymy. Była na pewno ważną imprezą dla stowarzyszenia Transport & Environment, które obchodziło dwudziestolecie swej działalności. T&E jest pozarządową, licząca się w Europie organizacja ekspercką.

Podczas konferencji przedstawiono doświadczenia z wprowadzania opłat drogowych w wybranych krajach europejskich. Praktycznie wszyscy pobierają coś za korzystanie z dróg, ale systemowych rozwiązań nie ma zbyt wiele. Jednym z tych nielicznych rozwiązań jest system stosowany w Szwajcarii. Gdy go wprowadzano, wywołał wielką wrzawę, którą pewnie niektórzy pamiętają: ekolodzy przyjmowali działania Szwajcarów z uznaniem, a drogowcy zwiastowali klęskę przedsięwzięcia.

Podczas konferencji pod koniec września w Brukseli przedstawiciel Federalnej Dyrekcji Transportowej przypomniał, że w latach 90. społeczeństwo domagało się równorzędnego traktowania kolejnictwa i transportu drogowego oraz wprowadzenia ograniczeń wobec ciężkiego transportu drogowego. Tym celom podporządkowano politykę krajową, której głównym zadaniem stało się zrównoważenie transportu poprzez zbudowanie i zmodernizowanie infrastruktury kolejowej oraz wprowadzenie opłat za poruszanie się po drogach dla ciężkiego transportu (powyżej 3,5 tony). W 2001 roku wprowadzono opłaty i zrezygnowano jednocześnie z stosowanego do tej pory odpowiednika eurowiniet. Zasadniczą różnicą było uwzględnienie kosztów zewnętrznych w znacznie szerszym zakresie niż w poprzednim systemie. Uwzględniono takie elementy jak zdrowie, hałas, korki, klimat, krajobraz i uszkodzenia budynków. Wprowadzenie opłat spowodowało wzrost inflacji o 0,11%. W 2008 roku uzyskano z nich 960 mln euro. Ocenia się, że wprowadzony system opłat nie miał większego wpływu na wzrost przewozów kolejowych. Opłaty natomiast spowodowały m.in. wzrost efektywności transportu, zmniejszenie emisji i wsparły modernizacyjne inwestycje w kolejnictwie.

Nad wprowadzeniem opłat drogowych obecnie usilnie pracują Węgrzy. Pierwsze projekty pojawiły się tam już w latach 70. XX w., jednakże pierwsze próby podjęte w 1989 roku zakończyły się niepowodzeniem. W roku 2010 roku wprowadzono system winiet i poszerzono techniczne i organizacyjne możliwości wnoszenia opłat. Obecnie bogaci w doświadczenia Węgrzy pracują nad nowym systemem, który zamierzają wdrażać od roku 2012. Jednym z wniosków z ich prac jest konieczność zebrania dobrych analiz i debata – kampania społeczna.

Swoją historię opłat drogowych ma również Austria. W 2004 roku wprowadziła opłaty elektroniczne za przejazd po autostradach i drogach ekspresowych dla obciążenia powyżej 3,5 tony. Sieć takich dróg wynosi 2180 km. Austriacy starają się, by uczynić system jak najprostszym i przyjaznym dla płacących. Wysokość opłat różni się w zależności od sytuacji i warunków środowiskowych w danym obszarze i może się ona różnić nawet o 100%. Kwota zależy od ograniczenia ruchu, do jakiego się dąży, limitów emisji i hałasu w określonych godzinach w wybranych miejscach, a także od klasy emisji. Na doświadczeniach austriackich wzorują się Czesi i Słowacy.

Niemcy nie pozostają w tyle. W 1999 roku rząd powołał specjalną komisję do spraw finansowania federalnej infrastruktury transportowej (Komisja Pallmanna). Po roku prac opublikowano raport, w którym zasugerowano stopniowe wprowadzanie opłat. Uznano, że przełożenie kosztów budowy infrastruktury transportowej na użytkowników jest słuszne, choć powinno brać się pod uwagę ich warunki brzegowe. Na konferencji w Brukseli w prezentacji przedstawiającej niemieckie doświadczenia wyczuwało się wyraźny niedosyt dokonań w tym kraju. Wystąpienie miało raczej charakter apelu, by po dziesięciu latach od pierwszych działań powrócić do analizy efektów stosowania opłat. Podkreślano, że dochody z opłat trafiają w dużej mierze do instytucji finansowych, a nie do sektora transportowego. Ocenia się, że prawdopodobnie jedynie 50% przychodów jest kierowane właśnie tam. W związku z tym rozważa się powrót do prac komisji i apeluje, by przeanalizować ponownie wysokość opłat, które – jak się wydaje – są zbyt niskie. Mimo tego doświadczenia niemieckie potwierdzają korzyści, jakie obserwuje się w innych krajach.

Według zebranych przez Komisję Europejska danych wynika, że opłaty stosowane w systemie eurowiniet w niewielkim stopniu wpływają na koszty bezpośrednie, przyczyniają się w znaczący sposób do wzrostu efektywności (modernizacja floty) oraz oszczędności paliwa, a także ograniczenia emisji¹. Trudno nie odnotować korzyści wynikających z mniejszego tłoku na drogach i dopływu dodatkowych środków na inwestycje drogowe.

W Unii Europejskiej przymiarki do uregulowania systemu opłat drogowych trwają od 1993 roku. Wychodzą one ze słusznej zasady „zanieczyszczający płaci”. Problem internalizacji kosztów zewnętrznych obejmujących wiele aspektów, w tym środowiskowych, powraca co jakiś czas. Krokiem milowym było ustanowienie dyrektywy w roku 1999 i potem rok 2006. Parlament Europejski w 2009 roku poparł większość propozycji Komisji². Rada od pewnego czasu przygotowuje swoje stanowisko w tej sprawie. Nadal otwartymi problemami pozostają m.in. opłaty korkowe i odnowienie flot oraz przeznaczanie wpływów.

Podczas brukselskiego spotkania w szeregu wypowiedziach podkreślano konieczność dalszego prowadzenia badań. Nie zmienia to faktu, że dotychczasowe doświadczenia potwierdzają korzyści środowiskowe płynące z wprowadzenia opłat. Jak wynika z analizy przeprowadzonej w sześciu korytarzach europejskich wysokość opłat waha się od 2,6-3,0 euro za km. Najwyższą cześć opłaty stanowią koszty związane z zanieczyszczeniem powietrza. Hałas stanowi ok. 10% jej wysokości. Również korki są często częścią opłat.

Co leżało u podstaw wprowadzenia opłat w poszczególnych krajach OECD³? Jak się okazuje w Londynie celem zasadniczym było zminimalizowanie tłoków, a kwestie środowiskowe i dofinansowanie transportu autobusowego stanowiły cel dodatkowy. W Szwajcarii celem pierwszorzędnym była m.in. poprawa stanu środowiska, drugorzędnym – zysk z wpłat pozwalający na inwestycje. W Niemczech, Austrii i Słowacji – odwrotnie – celem zasadniczym było pozyskanie środków, zwłaszcza z tranzytu, a drugie w kolejności były korzyści środowiskowe.

Nie udało mi się zostać do końca tej interesującej konferencji i ominęło mnie podsumowanie. Zatem przedstawiam swoje wnioski, które nie muszą odzwierciedlać tych, które padły w finalnej części spotkania.

1. Na prezentowanych podczas poszczególnych wystąpień mapach Polska była najczęściej wskazywana jako kraj stosujący opłaty, które nie tworzą jakiegoś klarownego systemu. Problem jest otwarty. Doniesienia mediów wskazują raczej na obowiązujący w Polsce system łupienia za wszelką cenę korzystających z dróg, na których stosuje się opłaty niż na przemyślaną koncepcję przynoszącą korzyści środowisku i budżetowi. Opinii społeczna ugruntowuje się w niechęci do opłat za korzystanie z dróg, co stanowi wielką szkodę.

2. Kraje, które pracują intensywnie nad wprowadzeniem systemowych rozwiązań weryfikują je co jakiś czas. Wprowadzenie opłat jest zagadnieniem trudnym i wymaga przygotowań.

3. Korzyści płynące dla środowiska zależą od stopnia uwzględnienia w opłatach środowiskowych kosztów zewnętrznych. Opłaty mogą być stosowane elastycznie. Podnoszone (nie podczas omawianej konferencji) zastrzeżenia organizacji ekologicznych, że system eurowiniet jest nastawiony przede wszystkim na pozyskanie środków na infrastrukturalne inwestycje drogowe, a nie na wzmocnienie np. transportu publicznego pozostają aktualne, ale warto się zastanowić czy ich waga powoli nie maleje w świetle przykładów Londynu czy Sztokholmu.

4. Skupienie się m.in. organizacji ekologicznych na energetyce jest w kontekście przeciwdziałania zmianom klimatycznym procesem naturalnym. Nie mniej nie powinno to oznaczać, że sektor transportu drogowego, odpowiedzialny w znaczący stopniu za emisję CO₂, pozostaje na uboczu społecznego monitoringu ochrony klimatu.

Przypisy:
1. Szabolnics Schmidt, “Proposed revision of the Eurovignette directive: economic perspectives”, Komisja Europejska, DG Move.
2. W 1993 r. przyjęto pierwszą dyrektywę w sprawie pobierania opłat za używanie infrastruktury transportu drogowego, zwaną dyrektywą o eurowinietach. Dyrektywa ta została później zastąpiona dyrektywą 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. Do 10 czerwca 2008 r. państwa członkowskie miały przyjąć przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania postanowień dyrektywy 2006/38/WE w sprawie pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury. W roku 2006 Parlament Europejski i Rada zwróciły się do Komisji, by ta przedstawiła do czerwca 2008 r. „mający powszechne zastosowanie, przejrzysty i zrozumiały model oceny zewnętrznych kosztów wszystkich rodzajów transportu, który to model posłuży w przyszłości za podstawę do obliczeń opłat za korzystanie z infrastruktury”. Jednocześnie „modelowi temu powinna towarzyszyć analiza skutków internalizacji kosztów zewnętrznych dla wszystkich rodzajów transportu, a także strategia stopniowego wprowadzania modelu we wszystkich rodzajach transportu”. W lipcu 2008 r. Komisja przedstawiła Radzie i Parlamentowi pakiet legislacyjny w sprawie transportu zawierający, oprócz wniosku dotyczącego dyrektywy, komunikat zawierający model i strategię, których celem jest prawidłowe ustalanie kosztów transportu.
3. Stephen Perkins, “Joint research center of the International transport forum and OECD”.