Przedmiotem propozycji przedstawionej w dokumencie COM(2012)416 jest zmiana dyrektywy 2003/87/WE w sprawie europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Zaproponowana w projekcie decyzji zmiana dotyczy tylko jednego elementu dyrektywy – polega ona na uzupełnieniu art. 10 dyrektywy o przepis, zgodnie z którym Komisja Europejska ma prawo do wprowadzania zmian w harmonogramie aukcji, na których sprzedawane będą uprawnienia do emisji. Zgodnie z przedstawioną propozycją harmonogram aukcji mógłby być zmieniany przez Komisję "w stosownych przypadkach", a celem takiej zmiany miałoby być zapewnienie "prawidłowego funkcjonowania rynku".

Wniosek w sprawie decyzji zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE jest elementem szerszego zamierzenia Komisji, które obejmuje także zmianę rozporządzenia UE 1031/2010 (tzw. rozporządzenie aukcyjne) polegającą na opóźnieniu terminu sprzedaży na aukcjach części uprawnień do emisji. Wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia UE 1031/2010 nie został jeszcze formalnie przedstawiony, ale wersja robocza tego dokumentu została udostępniona przez Komisję do konsultacji. Zasadne jest, aby obie propozycje legislacyjne rozpatrywać łącznie. Pierwsza z nich (projekt decyzji zmieniającej dyrektywę) służy uściśleniu dyrektywy, tak by nie powstały wątpliwości prawne, czy Komisja ma prawo do zmian harmonogramu aukcji. Drugi dokument (zmiana rozporządzenia aukcyjnego) to projekt aktu prawnego, który ma dokonać rzeczywistych przesunięć w harmonogramie aukcji uprawnień do emisji w okresie 2013-2020.

Skąd się wziął pomysł Komisji

Jednym z głównych instrumentów europejskiej polityki klimatycznej jest funkcjonujący od 2005 r. europejski system handlu emisjami (ETS, Emission Trading Scheme), ustanowiony przez dyrektywę 2003/87/WE. W ramach tego systemu podmioty gospodarcze spełniające wyznaczone kryteria muszą uzyskać odpowiednią ilość uprawnień do emisji CO₂ w czasie tzw. okresów rozliczeniowych, tak by odpowiadała ona ich rzeczywistej emisji. Uprawnienia do emisji są walorem rynkowym. Przedsiębiorstwa mogą sprzedawać nadwyżki uprawnień w przypadku przeprowadzenia inwestycji redukujących emisje lub muszą dokupić określoną ilość uprawnień, gdy emitują więcej zanieczyszczeń.

Europejski system handlu emisjami ma nie tylko pomóc w osiągnięciu założonych celów redukcyjnych, lecz ma także zachęcać przedsiębiorców do inwestycji w innowacyjne technologie niskoemisyjne oraz do szukania mniej kosztownych sposobów przeciwdziałania zmianom klimatu. Jego wdrożenie miało zapewnić krajom członkowskim "przewagę pierwszeństwa" na globalnych rynkach niskoemisyjnych i proklimatycznych technologii, urządzeń i produktów.

System ETS wprowadzany był w trzech etapach. W pierwszych dwóch okresach rozliczeniowych (2005-2007 i 2008-2012) państwa członkowskie dokonywały bezpłatnej alokacji całości (lub niemal całości) uprawnień. Zasadnicza zmiana zostanie wprowadzona w przyszłym roku – w trzecim okresie rozliczeniowym (2013-2020) uczestnicy systemu będą zobowiązani do zakupu większości uprawnień emisyjnych na specjalnie organizowanych aukcjach (z wyjątkiem tych podmiotów, w odniesieniu do których obowiązywać będą specjalne uregulowania). Następuje też przejście z limitów ustalanych przez poszczególne państwa członkowskie do jednego ogólnounijnego limitu dla każdego sektora. Przychody z aukcji będą trafiać do budżetu państwa.

Obecnie rynek uprawnień do emisji znajduje się w poważnej nierównowadze. W związku z mniejszym zapotrzebowaniem na uprawnienia do emisji ze strony europejskiego przemysłu (co jest m.in. skutkiem kryzysu gospodarczego), ilość uprawnień przewidzianych do sprzedaży na aukcjach jest duża w stosunku do oczekiwanego rzeczywistego popytu. Skutkuje to postępującym spadkiem wartości uprawnień. Komisja zakładała, że w trzecim okresie zobowiązań uprawnienia będą wyceniane na 30-40 euro za emisję jednej tony CO₂, tymczasem obecnie poziom cen nie przekracza 6-8 euro/t CO₂. Choć sytuacja ta jest korzystna dla przedsiębiorstw energochłonnych i producentów o dużej emisji, to Komisja wskazuje, że niskie ceny uprawnień stanowi poważną barierę dla budowy tzw. gospodarki niskowęglowej. Bowiem przy niskich cenach emisji dwutlenku węgla nowe technologie (np. odnawialne źródła energii, rozwiązania podnoszące efektywność energetyczną itp.) nie są wystarczająco konkurencyjne. W związku z tym, że gospodarka niskoemisyjna jest jednym z priorytetów europejskiej strategii rozwoju Europa 2020, Komisja uważa, że zasadne jest dokonanie takiej interwencji na rynku uprawnień do emisji, która doprowadziłaby do wzrostu ich ceny. Mogłoby to zostać osiągnięte przez zmianę harmonogramu aukcji i czasowe odroczenie wprowadzania na rynek pewnej liczby uprawnień.

Szczegółowe ustalenia dotyczące warunków sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji określa rozporządzenie UE 1031/2010 w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji. W tej dziedzinie dyrektywa przyznaje Komisji uprawnienia wykonawcze. Istnieją jednak wątpliwości, jak daleko sięgają kompetencje Komisji odnośnie tych zagadnień. Dlatego, by zapobiec wątpliwościom co do legalności swego działania, Komisja w dokumencie COM(2012)416 zaproponowała zmianę dyrektywy 2003/87/WE, tak by jednoznacznie określić, iż w stosownych przypadkach Komisja może modyfikować harmonogram aukcji, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku.

Propozycja Komisji realizuje zapowiedź komisarz UE ds. klimatu Connie Hedegaard, która dopomina się nie tylko praw do zmian w harmonogramie aukcji, lecz także zapowiada dalsze polityczne inicjatywy na rzecz bezpowrotnego usunięcia z rynku części pozwoleń na emisję CO₂. Obecne przepisy nie pozwalają na trwałe wycofanie pozwoleń.

Ocena propozycji Komisji

Przedmiotem wniosku przedstawionego w dokumencie COM(2012)416 jest przyznanie Komisji kompetencji w dziedzinie wprowadzania zmian w harmonogramie aukcji, na których sprzedawane będą uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych. Ma to umożliwić Komisji elastyczne reagowanie na zmianę rynkowych cen uprawnień do emisji. W efekcie, poprzez okresowe zmniejszenie liczby uprawnień dopuszczonych do obrotu, Komisja mogłaby doprowadzić do wzrostu ich ceny. Działanie takie niewątpliwie może nieść ze sobą istotne skutki finansowe i gospodarcze, przede wszystkim dla przedsiębiorstw, które objęte są systemem handlu emisjami (w Polsce takich przedsiębiorstw jest około tysiąca, a w całym europejskim ETS uczestniczy ponad 11 tys. podmiotów).

Podniesienie ceny uprawnień do emisji skutkowałoby w pierwszej kolejności wzrostem kosztów dla producentów energii wykorzystujących paliwa kopalne, a zwłaszcza paliwa wysokoemisyjne, takie jak węgiel brunatny i węgiel kamienny. Na obecnym etapie trudno jednak określić precyzyjnie skalę tego wzrostu, gdyż Komisja nie przedstawiła jednoznacznych deklaracji wskazujących, jak duża pula uprawnień miałaby być czasowo wycofana z rynku. Rozpatrywane są różne scenariusze: od 400 mln uprawnień do 1,2 mld uprawnień. Gdyby zrealizowany został ten ostatni wariant, to według analiz eksperckich cena uprawnień do emisji 1 t CO₂ wzrosłaby blisko dwukrotnie, sięgając w 2015 r. wartości ok. 18 euro/t.

Na wzroście cen uprawnień skorzysta natomiast budżet państwa (gdyż to właśnie do budżetu mają trafiać dochody z aukcji). Warto pamiętać, że chodzi o bardzo istotne kwoty. Przy wysokich cenach uprawnień przychody z aukcji sięgać mogą kilku, a nawet kilkunastu miliardów zł rocznie. Ponadto, pośrednim beneficjentem wzrostu cen praw do emisji dwutlenku węgla powinny okazać się sektory gospodarki związane z niskoemisyjnymi formami produkcji energii (źródła odnawialne, firmy świadczące usługi podnoszące sprawność i efektywność wykorzystania energii).

Propozycja przedstawiona w dokumencie COM(2012)416 wpisuje się w szersze zamierzenie Komisji, która za jeden ze swych celów strategicznych uznaje przyspieszenie procesu tworzenia energetycznego systemu nowej generacji w całej Europie. Taka przemiana będzie wywierać głęboki wpływ na gospodarkę, tworząc zapotrzebowanie na nowe produkty i usługi (co mogłoby się przełożyć na powstawanie nowych miejsc pracy w nowoczesnych sektorach technologicznych), ma też uniezależnić Europę od nadmiernego importu paliw. Proces ten leży w żywotnym interesie niektórych krajów członkowskich, trudno jednak ocenić, jak ukształtuje się ostateczny bilans takiej transformacji w przypadku polskiej gospodarki. Duże znaczenie węgla w produkcji energii i wysoki udział przemysłów energochłonnych każą przypuszczać, że Polska nie znalazłaby się w gronie głównych beneficjentów tego procesu (przynajmniej w jego początkowej fazie). Z drugiej strony nie ulega jednak wątpliwości, że uniezależnienie się od paliw kopalnych, wzrost efektywności energetycznej i rozwój energetyki odnawialnej w określonej skali to działanie potrzebne i uzasadnione (przy zachowaniu odpowiednich proporcji wynikających w pierwszym rzędzie z rachunku korzyści i kosztów). Nowe impulsy w tej dziedzinie mogłyby przynieść szereg korzyści także polskiej gospodarce, choć większość z nich z natury rzeczy będzie miała raczej długoterminowy charakter.

Warto jednak zaznaczyć, iż projekt Komisji wzbudza szereg wątpliwości dotyczących prawnej strony przedstawionego wniosku. Według obecnie obowiązujących przepisów art. 10 ust. 4 dyrektywy 2003/87/WE w kwestiach dotyczących harmonogramu aukcji Komisji nadano zasadniczo uprawnienia do przyjmowania aktów wykonawczych (również w uzasadnieniu do projektu KOM (2012)416 podkreślono, że obecnie Komisja posiada uprawnienia do przyjmowania aktów wykonawczych dotyczących harmonogramu aukcji, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży emisji na aukcji). Takim aktem wykonawczym jest obecnie rozporządzenie Komisji (UE) nr 1031/2010.

Zgodnie z jego art. 8 (dotyczącym harmonogramu i częstotliwości aukcji) to platforma aukcyjna ustala daty i godziny aukcji z uwzględnieniem świąt państwowych oraz "wszelkich innych istotnych wydarzeń lub okoliczności, które zdaniem platformy aukcyjnej mogą mieć wpływ na prawidłowy przebieg aukcji i powodować konieczność zmian" (art. 8 ust.2). Do funkcji tych platform należy, między innymi, "zarządzanie kalendarzem aukcji".

Zgodnie z art. 30 (ust. 1 i 2) możliwe jest też wyznaczenie, przez każde państwo członkowskie (nieuczestniczące we wspólnym działaniu) swojej platformy aukcyjnej w celu sprzedaży na aukcji własnej części wolumenu uprawnień objętych rozdziałami II (lotnictwo) i III (instalacje stacjonarne) dyrektywy 2003/87/WE. Zasady rozdzielania wolumenu uprawnień i organizowania kalendarza aukcji tej platformy są szczegółowo wskazane w art. 32. Według art. 32 ust. 4 platformy aukcyjne wyznaczone na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustalają poszczególne wolumeny i daty aukcji.

Nie jest zatem jasne dlaczego, zgodnie z proponowanymi zmianami dyrektywy 2003/87/WE, to Komisja miałaby wprowadzać dodatkowe "dostosowania" harmonogramu aukcji. Istnieje obawa, że może w ten sposób dojść do ograniczenia kompetencji platform aukcyjnych i tym samym – do naruszenia zasady pomocniczości. W wyznaczaniu platform aukcyjnych kluczową rolę odgrywają bowiem państwa członkowskie. W zależności od rodzaju platformy, platforma taka ma "zarządzać kalendarzem aukcji" lub realizować kalendarz aukcji zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi w art. 32 rozporządzenia 1031/2010.

Należy też podkreślić, że użyte w projekcie sformułowania dotyczące możliwości dostosowywania przez Komisję harmonogramu aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, są bardzo nieprecyzyjne. W proponowanym uzupełnieniu art. 10 ust 4 dyrektywy 2003/87/WE nie zamieszczono wyraźnego określenia, w jakim trybie Komisja ma powyższy harmonogram "dostosowywać" (w drodze aktów wykonawczych czy – delegowanych). Nie jest poza tym jasne, co oznacza określenie, zgodnie z którym harmonogram ten może być dostosowywany przez Komisję "w stosownych przypadkach".

Wątpliwości budzi też użycie określenia, zgodnie z którym harmonogram ten ma być dostosowywany tak, aby "zapewnić prawidłowe funkcjonowanie rynku". Pojęcie "prawidłowe funkcjonowanie rynku" może być rozumiane różnie. Może to być – zgodnie z intencją Komisji – rynek relatywnie drogich uprawnień do emisji, wymuszający ograniczenia w emitowaniu gazów cieplarnianych. Takiemu rozwiązaniu sprzyjałoby rzadkie organizowanie aukcji, restrykcyjne warunki uczestnictwa w tych przetargach itp. Ale pojęcie to można interpretować również całkowicie inaczej: rynek funkcjonuje prawidłowo, wtedy gdy dochodzi na nim do transakcji (zapewnione są podaż i popyt). Cena transakcyjna jest natomiast kwestią drugorzędną i nie powinna być podstawą do oceny jakości działania mechanizmów rynkowych. Zgodnie z tym tokiem argumentacji, należałoby wręcz stwierdzić, że przyznanie Komisji dodatkowych kompetencji pozwalających na manipulowanie ceną uprawnień niejako automatycznie zaburzałoby prawidłowe funkcjonowanie rynku i jest niezgodne z duchem rynkowego systemu, jakim jest ETS.

Tymczasem system ETS z założenia powinien być mechanizmem rynkowym, mającym prowadzić do redukcji emisji w sposób najbardziej efektywny kosztowo. Jego głównym celem nie jest stymulowanie inwestycji niskoemisyjnych. Dlatego też niska skuteczność w tej dziedzinie nie może być podstawą do zmian dyrektywy 2003/87/WE. Zaproponowane w KOM (2012)416 rozwiązanie daje Komisji możliwość arbitralnego regulowania rynku uprawnień do emisji w oparciu o nieweryfikowalne przesłanki. Na podstawie proponowanej zmiany Komisja Europejska uzyskałaby zbyt dużą dowolność w zakresie określania ilości i terminu wprowadzania uprawnień na rynek. Taka zmiana dyrektywy wyposażyłaby Komisję w prawa do interwencji w rynku, na którym powinna ona być jedynie regulatorem. Byłby to niebezpieczny precedens, który może spowodować odejście od rynkowego charakteru ETS.

Mirosław Sobolewski dla ChronmyKlimat.pl