W dyskusjach o gazie łupkowym padają pytania o warunki koncesji na poszukiwania i wydobycie tego surowca. Czy dotychczasowe krajowe przepisy są wystarczające? Czy zabezpieczają w należyty sposób interes Skarbu Państwa? Prześledźmy, jak wyglądają regulacje dotyczące eksploatacji węglowodorów w Unii Europejskiej i USA.

W dziedzinie regulacji określających zasady koncesjonowania poszukiwań i wydobycia węglowodorów nie ma jednego uniwersalnego modelu postępowania. Wiele krajów posiada własne specyficzne regulacje (czasem bardzo się od siebie różniące), a różnice pojawiają się nawet w obrębie poszczególnych państw. Taka sytuacja występuje np. w USA gdzie wiele regulacji wydawanych jest na poziomie stanowym, a nie federalnym. Również poszczególne landy w Niemczech mogą posiadać odmienne regulacje. Co do zasady, w Europie rynek węglowodorów w każdym kraju członkowskim UE powinien podlegać podobnym przepisom zgodnie z dyrektywą 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (tzw. dyrektywa węglowodorowa – opisana poniżej), ale w praktyce nie zawsze tak jest. Kwestie związane z gazem łupkowym nie są wyodrębniane systemowo jako osobne zagadnienie. Do poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania gazu z niekonwencjonalnych złóż mają zatem zastosowanie podobne procedury, jak w przypadku innych węglowodorów.

Istnieją różne systemowe rozwiązania relacji między państwem udostępniającym złoża a eksploatującym je operatorem, które w różny sposób rozkładają koszty, ryzyko inwestycyjne i korzyści z wydobycia surowców. W umowach takich z punktu widzenia interesów państwa ważne jest przede wszystkim zagwarantowanie odpowiedniego udziału w dochodach uzyskanych przez inwestora, a także zapewnienie właściwych praktyk w takich sprawach, jak kwestie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa, dostęp do nowoczesnych technologii. Z punktu widzenia inwestora istotne jest, czy po dokonaniu odkrycia złoża będzie on w stanie uzyskać koncesję wydobywczą i czy zagwarantuje mu ona dochód z poczynionej inwestycji.

W praktyce międzynarodowej wyróżnia się pięć zasadniczych typów kontraktów¹:

Przepisy regulujące rynek węglowodorów (petroleum law) w państwach posiadających złoża węglowodorów z reguły bezpośrednio wskazują typy umów, które mogą być zastosowane do uregulowania zasad współpracy między państwem a inwestorem w działalności poszukiwawczo-wydobywczej (np. production sharing contract i joint venture contract). Pozwalają przy tym na zastosowanie także innych typów kontraktów, ale bazę do dalszych negocjacji z inwestorem stanowi standardowa forma umowy opracowana przez ciało państwowe wydelegowane przez rząd do opracowania, negocjowania i podpisania kontraktu z inwestorem. Dla porównania, w Polsce Skarb Państwa zawiera umowy użytkowania górniczego i wydaje koncesje dwuetapowo, tj. najpierw na poszukiwanie i rozpoznawanie, następnie na wydobycie. Podmiotowi, który rozpoznał i udokumentował złoże, przez dwa lata będzie przysługiwało pierwszeństwo do uzyskania koncesji na wydobycie. Opłaty eksploatacyjne w Polsce wynoszą od 1% do 2,5% przychodu z wydobycia gazu (w zależności od wielkości produkcji).

Przepisy Unii Europejskiej

Zasady udzielania koncesji na poszukiwanie i wydobycie węglowodorów w państwach członkowskich określa dyrektywa 94/22/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.U. L 164 z . 30.6.1994, str. 3).

Zgodnie z art. 2 dyrektywy państwa członkowskie mają prawo do ustalania w obrębie ich terytorium obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów. Państwa członkowskie muszą zapewnić, że nie ma dyskryminacji podmiotów odnośnie wykonywania i dostępu do tej działalności. Jednocześnie państwa członkowskie mogą odmówić ze względu na bezpieczeństwo krajowe zezwolenia na wykonywanie i dostęp do tej działalności każdemu podmiotowi, który skutecznie jest kontrolowany przez państwa trzecie lub obywateli państw trzecich.

Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia niezbędnych środków dla zapewnienia, aby zezwolenia udzielane były według następującej procedury określonej w art. 3 ust. 2 dyrektywy. Procedura dotycząca składania wniosków wszczynana jest:
a) z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej na przynajmniej 90 dni przed końcowym terminem składania ofert; lub
b) przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej po przedstawieniu oferty przez podmiot. Inne zainteresowane podmioty będą miały przynajmniej 90 dni po dacie publikacji na przedstawienie ofert.

Zawiadomienie musi określać rodzaj zezwolenia, geograficzny obszar lub obszary, których dotyczyła lub może dotyczyć oferta, proponowaną datę lub nieprzekraczalny termin przyznania zezwolenia.

Państwa członkowskie mogą przyznawać zezwolenia bez rozpoczynania powyższej procedury, jeżeli obszar, którego dotyczy zezwolenie: a) jest stale dostępny lub b) był przedmiotem powyższej procedury, w wyniku której zezwolenie nie zostało udzielone lub c) z którego podmiot zrezygnował. Państwo członkowskie, które chce skorzystać z powyższej możliwości, musi opublikować w Dz.U. UE zawiadomienie określające obszary w obrębie swojego terytorium, o których była mowa powyżej, oraz to, gdzie można uzyskać szczegółowe informacje na ten temat. Do czasu opublikowania tego zawiadomienia żaden wniosek o udzielenie zezwolenia nie może być rozpatrywany.

Państwa członkowskie mogą ponadto zdecydować o niestosowaniu powyższej procedury, jeżeli uwarunkowania geologiczne i produkcyjne usprawiedliwiają przyznanie zezwoleń na dany obszar posiadaczowi zezwolenia na obszar przyległy. W tym przypadku państwo członkowskie musi zapewnić, by posiadacze zezwolenia na jakiekolwiek przyległe obszary mogli przedstawić wniosek i mieli wystarczająco dużo czasu, by to uczynić.

Bez względu na rozpoczęcie procedury wspomnianej w art. 3 ust. 2 państwa członkowskie mają możliwość odmowy przyznania zezwolenia z chwilą zapewnienia, że taka możliwość nie powoduje dyskryminacji wśród podmiotów.

Zgodnie z art. 4 dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia niezbędnych działań dla zapewnienia, że jeżeli obszary geograficzne nie są wyznaczone na podstawie wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium, zasięg każdego obszaru jest ustalany w taki sposób, aby nie przekraczał obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia. W przypadku zezwoleń udzielanych zgodnie z procedurami ustalonymi na podstawie określonych w art. 3 ust. 2 dyrektywy, obiektywne kryteria powinny w tym celu zostać ustalone i udostępniane podmiotom przed przedłożeniem wniosków.

Państwa członkowskie powinny ponadto zapewnić, że okres ważności zezwolenia nie przekracza czasu potrzebnego do prowadzenia działań, na które zezwolenie zostało przyznane. Jednakże właściwe władze państwa członkowskiego mogą przedłużyć zezwolenie, jeśli czas trwania jest niewystarczający do ukończenia działalności i jeśli działalność była prowadzona zgodnie z zezwoleniem. Państwa członkowie muszą dodatkowo zapewnić, że podmioty nie zachowują wyłącznych praw na obszarze geograficznym, dla którego uzyskały one zezwolenie na dłużej niż jest to konieczne dla właściwego wykonywania czynności objętych zezwoleniem.

Według postanowień art. 5 państwa członkowskie mogą podejmować niezbędne działania, aby zapewnić, że we wszystkich przypadkach koncesje będą przyznawane na podstawie kryteriów dotyczących m.in. technicznych i finansowych możliwości podmiotów oraz proponowanego systemu prowadzenia poszukiwań, badań i/lub włączenia do produkcji obszaru geograficznego, na który zezwolenie się wydaje. Jeżeli w wyniku oceny zgodnie z kryteriami, dwa wnioski lub więcej uzyskają jednakową ocenę, należy określić inne istotne, obiektywne i niedyskryminujące kryteria w celu dokonania ostatecznego wyboru między tymi wnioskami. Powyższe kryteria muszą zostać opublikowane w Dz. U. UE przed rozpoczęciem okresu składania wniosków. Państwa członkowskie, które opublikowały kryteria w swoich dziennikach urzędowych, mogą ograniczyć publikację w Dz. U. UE do odniesienia do publikacji w ich dziennikach urzędowych.

Państwa członkowskie mogą zachować możliwość ograniczenia dostępu do prowadzenia tej działalności tylko ze względu na interes publiczny (poprzez narzucenie warunków i wymagań w związku z podjęciem działalności objętej dyrektywą) i obłożyć ją opłatami w formie wkładu finansowego lub wkładu w postaci węglowodorów; szczegółowe ustalenia dotyczące wspomnianego wkładu muszą być dokonane w taki sposób, aby nie stanowiły przeszkody dla niezależnego zarządzania podmiotami. Możliwości te mogą być wykorzystywane tylko w sposób niedyskryminujący. Powinny być podejmowane działania dla unikania narzucania podmiotom warunków i obowiązków, które nie są uzasadnione potrzebą wykonywania wspomnianej działalności we właściwy sposób; działalność przedsiębiorców może być monitorowana tylko w stopniu koniecznym do zapewnienia ich podporządkowania się tylko określonym dyrektywą obowiązkom i warunkom.

Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie mogą odmówić, ze względu na bezpieczeństwo krajowe, zezwolenia na wykonywanie i dostęp do tej działalności każdemu podmiotowi, który jest skutecznie kontrolowany przez państwa trzecie lub obywateli państw trzecich.

Corocznie państwa członkowskie są zobowiązane do opublikowania i przedstawienia Komisji rocznego sprawozdania zawierającego informacje o obszarach geograficznych, które zostały udostępnione dla poszukiwań, badań i produkcji węglowodorów, udzielonych zezwoleniach, podmiotach posiadających zezwolenia i szacunkowych rezerwach znajdujących się na tym obszarze.

Stany Zjednoczone

W Stanach Zjednoczonych poszukiwania i wydobycie węglowodorów regulowane są rozbudowanym systemem przepisów federalnych, stanowych i lokalnych². Duże znaczenie ma fakt, czy tereny, na których prowadzona jest eksploatacja należą do państwa, czy są własnością prywatną, ponieważ z reguły właściciel terenów dysponuje również prawem własności do zasobów ulokowanych pod powierzchnią ziemi (choć mogą być one rozdzielone). Uregulowania zależą także od tego czy działalność ta ma charakter lądowy, czy morski. Istnieją specjalne przepisy regulujące kwestie licencjonowania wydobycia w poszczególnych sektorach (ropa, gaz). Stany takie jak Teksas, czy Kalifornia uchwaliły przepisy (Texas Natural Resources Code, California Public Resources Code), które stosują się do działalności na wszystkich obszarach tych stanów, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W każdym ze stanów, w którym prowadzone jest wydobycie węglowodorów istnieją specjalne agencje nadzorujące tę działalność (wydają one np. zezwolenia na wykonywanie odwiertów, układania rurociągów itp.).

Typowym rozwiązaniem umożliwiającym eksploatację złóż węglowodorów jest uzyskanie koncesji. W zamian za określone opłaty koncesyjne operator staje się właścicielem całości pozyskanych surowców (wielkość ta może być limitowana). Koncesje z reguły udzielane są w drodze przetargu. Szczegółowe warunki koncesji mogą być uzależnione od rozmaitych czynników lokalnych. Opłaty towarzyszące koncesjom federalnym mogą być zdefiniowane jako wartość stała albo jako procentowy udział w wartości wydobytych (lub sprzedanych) surowców. Do lat 70. najpowszechniej stosowaną stawką była 1/8 wartości. Obecnie często stosuje się stawki 3/16 lub 1/6. Dla działalności wydobywczej prowadzonej na lądzie minimalna stawka federalna wynosi 1/8. Stawki opłat licencyjnych są w większości ustanowione ustawowo. W szczególnych przypadkach standardowe stawki mogą być jednak modyfikowane, np. po to by zachęcić inwestorów do podejmowania działalności obarczonej większym ryzykiem (np. w sektorach wymagających innowacyjnych technologii, takich jak gaz łupkowy lub na obszarach o szczególnie trudnych warunkach geograficznych). Koncesje udzielane przez stany lub podmioty prywatne cechują się większym zróżnicowaniem.

Koncesje wydawane są zwykle na czas określony (często również z warunkową opcją przedłużenia na kolejny zdefiniowany okres). Okres obowiązywania koncesji może się wahać od jednego roku (w przypadku eksploatowanych, dobrze funkcjonujących złóż), do nawet 10 lat (w przypadku terenów, których eksploatacja związana jest z dużym ryzykiem). Koncesje udzielane przez władze publiczne są z reguły dłuższe niż prywatne. W pierwszym okresie koncesyjnym koncesjobiorca jest z reguły zobowiązany do wykonania określonej liczby wierceń. Niewykonanie tego obowiązku może skutkować cofnięciem koncesji lub nałożeniem uzgodnionych kar.

Przypisy:
1. Za: Walewski J., Prawo górnicze: jakie jest, jakie być powinno, „Rzeczpospolita”, 9 września 2010.
2. Na podstawie “Oil regulation” 2010, USA.

ChronmyKlimat.pl