Los europejskiego systemu ETS stoi obecnie pod znakiem zapytania. Panuje ogólne zamieszanie. Wielka Brytania już zdecydowała się na wprowadzenie własnej minimalnej ceny uprawnień do emisji. Polska podobno prowadzi obecnie rozmowy z jedną z najwiekszych brukselskich agencji konsultingowych na temat możliwości rozwiązania unijnego pakietu klimatyczno-energetycznego z 2008 roku. Przemysł dzieli się na producentów i konsumentów energii. Departament ds. Klimatu Komisji Europejskiej, który w pierwszej kolejności odpowiada za ETS, odmawia komentarza, twierdząc, że przechodzi okres "wewnętrznej refleksji".

O dziwo, osobą, która ostatnio najczęściej wypowiada się na temat potrzeby reformy ETS, jest unijny komisarz ds. Günther Oettinger, a nie Connie Hedegaard, odpowiedzialna za sprawy klimatu. Na kolacji zorganizowanej w ramach Europejskiego Forum Energetycznego w marcu br. Oettinger mówił, że obecna cena CO₂ w UE (6 euro za tonę) jest zbyt niska, aby wpłynąć na europejski system energetyczny, w związku z czym należy podjąć jakieś działania. Ogłosił on, że wesprze propozycję Komisji Europejskiej w tej sprawie do września, a równocześnie ostrzegł, że przy obecnej atmosferze wokół polityki klimatycznej, cena CO₂ powyżej 20 euro za tonę będzie nie do zaakceptowania przez przemysł europejski.

Na pierwszy rzut oka fakt, że departamenty KE zajmujące się innymi sprawami niż klimat widzą potrzebę wzmocnienia europejskiego rynku CO₂, powinien dodawać otuchy zwolennikom ETS. A zwłaszcza zainteresowanie sprawą komisarza odpowiedzialnego za energetykę, czyli sektor, na który ETS ma najwiekszy wpływ. Niemniej jednak to dziwne, że pierwsze wzmianki na temat konkretnych propozycji i terminów płyną od Oettingera, a nie od Hedegaard.

Nagłe zainteresowanie Oettingera systemem ETS interpretowane jest na różne sposoby. Zdaniem niektórych, zlecił on swojemu gabinetowi naszkicowanie propozycji naprawy systemu, gdyż chciałby doprowadzić do jego całkowitej rewizji, zamiast pospiesznych i niedbałych ulepszeń w sylu "set-aside", popieranych przez coraz więcej firm energetycznych.

"Set-aside" miałoby polegać na wycofaniu z rynku określonej liczby uprawnień przeznaczonych na aukcje w latach 2013-2020. W tego przeciwności do tego rozwiązania pełen przegląd wymagałby dużo dłuższych procedur prawnych i ostatecznie mógłby poprowadzić w zupełnie innym kierunku – np. ponownie otworzyć debatę nad sposobem przyznawania uprawnień do emisji lub nad systemem rekompensat dla energochłonnych sektorów przemysłu operujących na arenie międzynarodowej. Niektórzy twierdzą, że Oettinger w tajemnicy szuka nowego porozumienia, korzystniejszego dla swojego sektora.

ETS będzie z pewnością jednym z najważniejszych punktów programu podczas nieoficjalnego spotkania ministrów środowiska UE w Horsens w Danii w połowie kwietnia (spotkanie odbyło się w dn. 18-19 kwietnia 2012, przyp. red.) podobnie jak dla ministrów ds. energetyki w UE. Podczas roboczego lunchu ministrowie środowiska mają się wspólnie zastanawiać nad tym, jak sprawić, żeby rynek CO₂ pozostał podstawą unijnej polityki klimatycznej. Wstęp do dyskusji zapewni pięciu prelegentów z sektora biznesu: szefowie gigantów energetycznych Enel i Eon (reprezentujący unijne stowarzyszenie przemyslu elektroenergetycznego Eurelectric), Alstom w imieniu EU Corporate Leaders Group on Climate Change, Shell, Deutsche Bank oraz BusinessEurope. Wszyscy poza tym ostatnim będą się opowiadać za przeprowadzeniem "set-aside". W opublikowanym w tym roku liście do członków Parlamentu Europejskiego, BusinessEurope nawoływał do odrzucenia tego pomysłu, a w zamian zachęcał do szerszej dyskusji o ogólnych ramach polityki klimatycznej oraz długoterminowej przyszłości systemu ETS.

Ustalanie kosztów

Bitwa o przyszłość europejskiego systemu handlu emisjami (ETS) to tak naprawdę bitwa o przyszłość unijnej polityki klimatycznej. Rzadko kiedy pojawia się tak znacząca różnica zdań pomiędzy politykami a przedstawicielami biznesu. Jedyną rzeczą, co do której większość udziałowców sie zgadza, jest wyłącznie to, że istnieje problem wymagający rozwiązania.

System EU ETS powstał w celu redukcji emisji gazów cieplarnianych i przekazywania informacji o kosztach inwestycji niskoemisyjnych. Trzeba przyznać, że nie spełnia on pierwszego z tych zadań: w ramach systemu ustalono systematycznie zmniejszający się poziom emisji z sektorów energetycznego i przemysłowego, który w roku 2020 ma doprowadzić do redukcji emisji o 21% w stosunku do poziomu z roku 2005. Za każdą nadprogramową tonę emitowanego CO₂ firma musi zakupić uprawnienie do emisji na rynku, które będzie odpowiadało 1 tonie redukcji emisji w innym miejscu.

Jednak opracowując system, zakładano także, że obniżające się limity emisji wpłyną na podniesienie ceny uprawnień, co będzie skłaniało do inwestycji w technologie niskoemisyjne. Politycy UE założyli, że cena uprawnień będzie ponad sześciokrotnie wyższa niż dzisiaj i będzie wynosić 40 euro, a nie 6 euro, tak jak obecnie.

"Sześć euro za tonę to jest nie cena, która zachęci inwestorów", uważa Jesse Scott, dyrektor ds. środowiska i zrownoważonego rozwoju w europejskim stowarzyszeniu przemysłu elektroenergetycznego, Eurelectric. Giovanni Bertolino, dyrektor ds. regulacji CO₂ we włoskiej firmie energetycznej Enel twierdzi: "Obecna cena jest znacznie poniżej oczekiwań i dla firm energetycznych nie stanowi odpowiedniej zachęty do inwestowania zgodnie z celami przyszłej polityki klimatycznej". Zdaniem Sanjeeva Kumara starszego partnera w think tanku E3G z Brukseli, problem jest bardziej poważny: "Politycy przyznali ogromne subsydia [w formie darmowych uprawnień do emisji] ale nie dostają nic w zamian".

Nie wszyscy udziałowcy zgadzają się co do tego, że system ETS nie działa tak jak powinien. Podczas debaty w Parlamencie Europejskim, która miała miejsce na początku tego roku, Peter Botschek, dyrektor ds. energii, zdrowia, bezpieczeństwa i środowiska w stowarzyszeniu przemysłu chemicznego Cefic powiedział: "Naszym zdaniem, system ETS działa dokładnie tak jak powinien". Robert Jan Jeekel, dyrektor ds. energii i zmian klimatu w stowarzyszeniu metalurgii metali nieżelaznych Eurometaux, twierdzi natomiast: "jego celem było efektywne kosztowo przestrzeganie limitów emisji. ETS nie był stworzony do innych celów. To wszystko".

Niemniej jednak coraz więcej udziałowców uważa, że ceny CO₂ są tak niskie, ponieważ na rynku znajduje się zbyt wiele uprawnień do emisji. Przypisuje się to kilku czynnikom. Dawne badania naukowe sugerują, że przed recesją podejmowano działania mające na celu redukcję emisji i zastępowano na przykład węgiel gazem. Zdaniem organizacji pozarządowych, takich jak brytyjski Sandbag, w przeszłości też mieliśmy niewątpliwie do czynienia z nadwyżką przyznanych uprawnień. Jednak według większości obesrwatorów dwie główne przyczyny nadwyżek to recesja (wraz ze spadkiem produkcji spadła wielkość emisji) oraz nakładanie się na siebie systemu ETS i innych polityk dekarbonizacyjnych, a zwłaszcza europejskiej dyrektywy dotyczącej energii ze źródeł odnawialnych.

Nie ulega wątpliwości, że odnawialne źródła energii są konieczne w procesie przechodzenia na gospodarkę niskoemisyjną, jednak toczy się dyskusja nad tym, jak powinno się stymulować inwestycje w OZE: poprzez ETS (Eurelectric od dawna nalega na to, aby zaprzestać specjalnego traktowania OZE) lub poprzez osobne cele i subsydia dla energetyki ze źródeł odnawialnych.

"Obecnie każdy projekt dotyczący produkcji energii z odnawialnych źródeł zmniejsza popyt na uprawnienia do emisji i co za tym idzie obniża ceny uprawnień, jednak nie ogranicza emisji, ponieważ nie ma bezpośredniego wpływu na limity", tłumaczy Scott. "Zatem rozwój energetyki odnawialnej obniża ceny uprawnień, ale nie wielkość dopuszczalnej emisji. Ilość CO₂ objęta limitem pozostaje taka sama". Istnienie systemu ETS oraz unijny cel 20% OZE do 2020 r. w łącznym efekcie doprowadziła do niespotykanego nacisku na rozwój energetyki wiatrowej i węglowej, uważa Scott.

W międzyczasie traci na tym system ETS. Jeśli zaś będzie on postrzegany jako słaby już od początku dyskusji o polityce klimatyczno energetycznej do 2030 roku, istnieje niebezpieczeństwo, że straci status flagowego narzędzia polityki klimatycznej UE. Może zostać przytłoczony innymi narzędziami, które będą wdrażane niezależnie. Mogą to być inicjatywy na poziomie krajowym – jak np. wprowadzona w Wielkiej Brytanii cena minimalna uprawnień w wysokości 16 funtów za tonę w 2013 roku, która w roku 2020 ma wzrosnąć do 30 funtów oraz unijne bądź krajowe regulacje prawne wprowadzające np. podatek węglowy lub standardy poziomu emisji (co łączyłoby się z wprowadzeniem limitów emisji dla elektrowni nieobjętych systemem handlu).

"Chcemy, aby EU ETS był kamieniem węgielnym przyszłej polityki klimatycznej UE", mówi Bertolino. "Inne narzędzia powinny go jedynie uzupełniać", dodaje. Enel znajduje się na rosnącej liście firm, takich jak Eon, Shell, CEZ, Dong czy Alstom i stowarzyszenie handlowe Eurelectric, które są przekonane, że na krótszą metę politycy powinni bezpośrednio zainterweniować w system ETS, aby zabezpieczyć jego przyszłe funkcjonowanie. Istnieją różnice w opinii co do tego, czy działania powinny mieć miejsce przed czy po roku 2020, jednak wszyscy są zgodni, że decyzję w tej sprawie należy podjąć raczej w najbliższych miesiącach, a nie za kilka lat.

Tylnymi drzwiami

Rozwiązaniem, któremu na scenie politycznej poświęca się obecnie najwięcej uwagi jest tzw. "set-aside", czyli wycofanie z rynku CO₂ określonej sumy uprawnień – najczęściej mówi się o liczbie 1,4 mld. Zdaniem zwolenników główną zaletą tego rozwiązania jest możliwość wprowadzenia go w życie w przeciągu kilku miesięcy, a nie lat, procedura jest bowiem czysto techniczna. Komisja musiałaby przedstawić – a kraje członkowskie zaakceptować – propozycję opóźnienia dopuszczenia określonych uprawnień do aukcji w latach 2013-20. Idea jest taka, że uprawnienia te z czasem zostałyby całkowicie anulowane odpowiednimi rozporządzeniami prawnymi.

"Ma to wpływ wyłącznie na uprawnienia przeznaczone na aukcję", podkreśla Scott. "Innymi słowy, dotknie to przede wszystkim sektora energetycznego, a już nie wpłynie tak bardzo na przemysł energochłonny, któremu przyznano bezpłatne uprawnienia do emisji". Podczas gdy począwszy od roku 2013 sektor energetyczny będzie zmuszony kupować uprawnienia, większość emisji z przemyslu energochłonnego wciąż będzie mogła dostawać je bezpłatnie. Rozróżnienie to wprowadzono w celu ograniczenia ryzyka carbon leakage, czyli ucieczki przemysłu z UE do regionów, gdzie koszty emisji są niższe. Producenci energii nie konkurują na rynku światowym, wobec czego nie mają potrzeby wychodzenia poza UE. Powyższe rozróżnienie jest niezwykle istotnie, ponieważ oznacza, że najważniejsze jest wsparcie firm energetycznych – a one zaczynają dojrzewać do "set-aside". Osłabia również wiarygodność protestów ze strony sektora energochłonnego, który wciąż sprzeciwia się temu rozwiązaniu, postrzegając je jako wprowadzanie wyższych celów redukcyjnych przez UE "tylnymi drzwiami". Ich zdaniem, w wyniku "set-aside" ograniczanie emisji będzie musiało być większe i bardziej kosztowne, co z kolei spowoduje nasilenie zjawiska carbon leakage.

Przemysł energochłonny słusznie zauważa, że idea "set-aside" po raz pierwszy pojawiła się w nieoficjalnym dokumencie KE z maja 2010 dotyczącym zwiększenia celu redukcyjnego na rok 2020 z 20 do 30%. "Całkowite wycofanie z rynku około 1,4 mld uprawnień do roku 2020 byłoby efektywnym kosztowo wkładem systemu ETS w redukcję 30%", głosi dokument. Później Komisja mówiła o wycofaniu jedynie 500–800 mln uprawnień, ze względu na kryzys gospodarczy i skutki nowej dyrektywy o efektywności energetycznej. W ubiegłym roku Parlament Europejski znowu zaczął mówić o liczbie 1,4 mld uprawnień. Dzisiaj jednak dyskusja na ten temat dotyczy przede wszystkim samego działania, a nie liczb.

Wewnątrz przemysłu energochłonnego wciąż brak jednolitej wizji. Jedno z badań pokazuje, że spadek cen uprawnień może zagrozić systemowi rekompensat ze strony przemysłu energochłonnego zagrożonego carbon leakage. Wynika to z tego, że przemysł ten ma prawo do rekompensaty – dodatkowych bezpłatnych uprawnień – ze względu na zależność od rynku międzynarodowego i wyższe koszty produkcji wynikające z cen uprawnień. Badanie sugeruje, że jeśli ceny uprawnień nie wzrosną co najmniej do 20 euro za tonę, sektory takie jak cementowy, wapienniczy, ceramiczny i ceglany, chemiczny oraz papierowy mogą zostać wycofane z listy zagrożonych carbon leakage podczas jej weryfikacji w latach 2013-2014.

Nowy rodzaj niepewności

Jednym z głównych argumentw przeciwników "set-aside" jest to, że wprowadza on nowy rodzaj niepewności na rynku CO₂. Cefic uważa, że byłby to precedens dla politycznej interwencji, mimo że Komisja Europejska utrzymuje, iż chodzi o interwencję jednorazową. "Takie działanie może być przeprowadzone jedynie w drodze wyjątku", powiedział Jos Delbeke, dyrektor generalny departementu ds. klimatu KE podczas debaty w Brukseli na początku tego roku. "Nie chcemy zarządzać cenami".

Kumar z E3G twierdzi, że to właśnie przez brak interwencji politycy wywołują niepewność u firm, które już zainwestowały w gospodarkę niskowęglową. Poza tym, pojawia się także niepewność co do tego, czy uprawnienia wycofane z rynku zostaną ostatecznie prawnie anulowane. "Jak długo rynek będzie wierzyć w to, że czasowe wycofanie uprawnień zakończy się ich całkowitym anulowaniem, ten pomysł ma szanse", podkreśla Scott. Do ostatecznego anulowania uprawnień konieczna będzie pełna procedura prawna.

Udziałowcy tacy jak Międzynarodowe Stowarzyszenie Handlu Emisjami (IETA) oraz Enel sugerują inny rodzaj "set-aside", który byłby określony jasnymi kryteriami i mógłby być ponownie przeprowadzany w przyszłości. "Potrzebujemy reformy system ograniczania emisji GHG, zarówno ze względu na poziom limitów, jak i proces ich ustanawiania. Limity emisji powinny w przyszłości automatycznie dostosowywać się do warunków gospodarczych, nakładających się na siebie polityk, zmian technologicznych", twierdzi Simone Ruiz, dyrektor ds. polityki europejskiej w IETA. Bertolino z Enel mówi: "Obecny model ETS ma jedną wadę: Stały, niezmienny limit emisji nie sprawdza się. Należy umożliwić większą elastyczność limitów, powinny one też uwzględniać wymagania przyszłych celów redukcyjnych i polityk, jakie proponuje się np. w mapie drogowej w kierunku gospodarki niskoemisyjnej do 2050 r.".

Ani Bertolino, ani Ruiz nie uważają, żeby bardziej elastyczne limity miały się wiązać z większą niepewnością inwestycji. "Dzięki jasnym zasadom dotyczącym elastyczności rynek może modelować i przewidywać jak zachowa się cały system", wyjaśnia Bertolino. Zgadza sie z nim Ruiz: "Można ograniczyć niepewność poprzez zastosowanie jasnej formuły opartej na odchyleniach od przewidywanych wielkości emisji i wzrostu gospodarczego. Nie funkcjonowałoby to jak centralny bank uprawnień do emisji, ponieważ dopasowywanie ilości uprawnień byłoby bardziej automatyczne: w przypadku odchylenia x stosuje się metodę y, zamiast analizować, czy y jest potrzebna". Równocześnie jednak wciąż konieczne byłoby rozwiązanie w przypadku nadwyżki uprawnień pod koniec okresu rozliczeniowego oraz system rekompensat dla przodowników.

Przemysł energochłonny rozumie elastyczność jeszcze szerzej: Cefic chciałby na przykład elastycznych limitów dopasowywanych na bieżąco do poziomu produkcji w poprzednim roku. W ramach takiego systemu nie byłoby gwarancji absolutnej redukcji emisji, przyznaje Cefic, jednak można by ją osiągnąć poprzez zastosowanie "czynnika wyrównującego", uwzgledniającego prędkość rozwoju gospodarczego. Jest to jeden z możliwych tematów podczas debaty nad całkowitą restrukturyzacją ETS.

Pełna restrukturyzacja

Poza "set-aside", najbardziej popularnym pomysłem na naprawę ETS jest dopasowanie tzw. "liniowego wskaźnika redukcji", czyli wskaźnika obniżania limitu emisji. Wynosi on obecnie 1,74% rocznie. Dla wielu zwolenników "set-aside" zwiększenie tego wskaźnika do 2% lub nawet 2,5% może stanowić elegancką alternatywę. Z politycznego punktu widzenia jest to jednak sprawa kontrowersyjna, ponieważ otwarcie zaostrza maksymalny limit emisji. W pewnym momencie będzie musiało to nadejść, ponieważ 1,74% nie umożliwi Unii osiągnięcia 80% redukcji w 2050, do której zobowiązali się jej liderzy, jednak konieczna będzie pełna debata polityczna, której zdaniem niektórych ETS już nie może się doczekać.

Ivan Martin, przewodniczący EU Liaison w brukselskim biurze Shella wątpi w to, żeby dostosowanie liniowego wskaźnika redukcji mogło się dokonać w planowanych ramach czasowych. Shell popiera "set-aside". "Wierzymy, że 'set-aside' stanowi najszybsze i najprostsze rozwiązanie", mówi Martin. "Jednak jesteśmy skłonni poprzeć możliwą do zrealizowania alternatywę, która zapewniłaby satysfakcjonującą cenę CO₂". We wszystkich decyzjach dotyczących inwestycji Shell wymienia cenę CO₂ w wysokości 40 dolarów za tonę.

Trzy główne priorytety dla Shella to: 1) rekalibracja systemu ETS, która przywróci odpowiedni poziom dążeń, 2) ustalenie ceny wywoławczej dla aukcji po roku 2020 (czyli ceny minimalnej, poniżej której aukcje nie będą się odbywały) oraz 3) porozumienie w sprawie celu redukcyjnego na rok 2030. "Cel ten powinien być główną siłą napędową europejskiej polityki klimatycznej," dodaje Martin, obejmując tym samym podobne stanowisko co Eurelectric i Enel.

Podobnie jak inni zwolennicy "set-aside", Martin uważa, że czas na kompletny przegląd systemu ETS jeszcze nie nadszedł. "Nie wydaje mi się, żeby był to odpowiedni moment na ponowne rozpatrywanie całej dyrektywy dotyczącej ETS", podkreśla. Podobnie jak inni, nie wierzy też w powodzenie wprowadzenia unijnej ceny minimalnej dla uprawnień, przede wszystkim dlatego, że zmieniłoby to ETS z systemu rynkowego w podatek, a prawo podatkowe wymaga jednogłośnej zgody wszystkich 27 krajów członkowskich w Brukseli.

Wielu udziałowców jest przekonanych, że decyzyjnymi graczami w debacie na temat "set-aside" w najbliższych miesiącach będą komisarz Oettinger oraz Niemcy. Oettinger jest postacią kluczową, ponieważ każda propozycja w sprawie "set-aside" będzie wymagała wsparcia ze strony wszystkich komisarzy UE. Rola Niemiec wynika przede wszystkim z ich znaczenia politycznego. Z Niemiec pochodzą również energetyczni giganci RWE i Eon, silny jest też sektor przemysłu energochłonnego. Niemieckie ministerstwa finansów i środowiska wspierają podobno ideę, jednak ministerstwo gospodarki jest jej przeciwne. Problem w Niemczech stanowią zbliżające się wybory w Nadrenii-Westfalii (13 maja), gdzie minister środowiska Norbert Röttgen kandyduje na ministra-prezydenta. Zamiast walczyć o "set-aside" w Brukseli jest on zatem zajęty kampanią wyborczą w Niemczech, co skutecznie wstrzymuje debatę na temat ETS.

Inne kraje członkowskie opowiadające się za "set-aside" to Dania (sprawująca obecnie prezydencję w UE), Wielka Brytania, Belgia, Szwecja, Czechy oraz ministrowie środowiska Francji i Włoch. Rośnie poparcie dla "set-aside" ze strony ministrów finansów. Z raportu opublikowanego niedawno przez brytyjski instytut badawczy Climate Strategies wynika, że budżety państw tracą około 100 mld euro w przychodach z aukcji ze względu na niskie ceny uprawnień (w porównaniu do 150-200 mld przychodów oczekiwanych początkowo). Jeśli z systemu wycofa się 1,4 mld uprawnień, cena CO₂ mogłaby wzrosnąć do 20 euro za tonę, a przychody państw członkowskich przekroczyłyby 20 mld euro rocznie, uważają autorzy raportu. W obliczu zbliżającej się w Brukseli debaty nad budżetem UE na lata 2014-20, kraje takie jak Niemcy mogą również zacząć twierdzić, że przychody z ETS są im niezbędne, aby mogły płacić na rozwój regionalny w krajach takich jak Polska w ramach polityki spójności (która ma na celu wyrównanie różnic w poziomie rozwoju).

Kamienie milowe

Po nieoficjalnym spotkaniu ministrów ds. środowiska i energii w przyszłym tygodniu, kolejne ważne kroki milowe w sprawie "set-aside" obejmują oficjalne spotkania tych dwóch grup w czerwcu. Jak dotąd, inaczej niż zazwyczaj, to ministrowie ds. energii przejmują temat, ponieważ Parlament Europejski włączył wniosek o "set-aside" do projektu dyrektywy o efektywności energetycznej w grudniu ubiegłego roku. Oznacza to że stanowi on obecnie część tych negocjacji. Dyrektywa ta już teraz wywołuje gorące dyskusje, zatem propozycja dotycząca "set-aside" może być kroplą, która przepełni kielich. Dania opowiada się za zamknięciem porozumienia ws. dyrektywy o efektywności energetycznej do końca swojej prezydencji w czerwcu br. Co może się wydarzyć? Ministrowie ds. energii mogą wystosować osobne pismo w sprawie "set-aside", wyłączając tę kwestię z dyskusji na temat efektywności energetycznej, ale nalegając na rozpatrzenie sprawy przez Komisję Europejską. W efekcie sprawa wróci do punktu wyjścia, czyli do rady środowiskowej.

Od tego wszystkiego zależy przyszłość ETS i europejskiej polityki klimatycznej. "ETS musi pozostać w centrum pakietu klimatycznego na rok 2030", podkreśla Scott. Sektor energetyki i przemysłu chciał paneuropejskiego mechanizmu rynkowego – i to osiągnął. Jednak jeśli nie zachowa ostrożności, w końcu go straci. A zamiast tego dostanie podatek węglowy.