Krajowe środki wykonawcze obejmą również swoim zakresem listę instalacji objętych tzw. derogacją dla sektora elektroenergetycznego oraz listę małych instalacji, które ewentualnie zostaną wyłączone z systemu w III okresie rozliczeniowym wraz z propozycją krajowych środków legislacyjnych odnośnie wprowadzenia tzw. środków równoważnych¹. Krajowe środki wykonawcze zgodnie z art. 11 dyrektywy EU ETS muszą zostać przesłane do Komisji Europejskiej do dnia 30 września bieżącego roku. Dla wielu państw ten termin wydaje się jednak trudny do dotrzymania ze względu na pięciomiesięczne opóźnienie prac Komisji Europejskiej związane z wydaniem wspomnianej decyzji 2011/278/UE. Niektóre państwa członkowskie zakomunikowały, że realnym terminem na przesłanie krajowych środków wykonawczych do Komisji Europejskiej jest koniec 2011 r.

Wynikające z decyzji 2011/278/UE zasady wyliczania przydziałów darmowych uprawnień, których wielkości będą określone w krajowych środkach wykonawczych są kontrowersyjne z punktu widzenia uwzględnienia partykularnych interesów poszczególnych państw członkowskich. Już samo przyjęcie założenia o braku uwzględnienia położenia geograficznego instalacji, a także jakości wykorzystania surowców w procesie produkcji, może skutkować obniżeniem konkurencyjności jednych instalacji w stosunku do drugich zarówno w ramach Unii Europejskiej, jak i poza nią. Jednakże najbardziej problematyczną kwestią jest brak uwzględnienia specyfiki paliwowej związanej z wytwarzaniem danych produktów objętych systemem EU ETS. W krajach, gdzie energia potrzebna do procesu produkcji pochodzi z wykorzystania gazu ziemnego sytuacja jest bardzo korzystna, gdyż wskaźniki emisji na podstawie, których będą obliczane przydziały darmowych uprawnień zostały określone w sposób, który odzwierciedla poziom emisji z tego paliwa. Ponadto, odnośnie kilku wskaźników emisji (benchmarków) to właśnie emisyjność gazu ziemnego została bezpośrednio wykorzystana jako referencyjna do określenia ich wysokości. W przypadku instalacji, które wykorzystują bardziej emisyjne paliwa, przykładowo węgiel kamienny lub węgiel brunatny, wpływ tak określonych benchmarków istotnie zmienia ich sytuację.

Można zauważyć dwie główne przyczyny takiego stanu rzeczy. Po pierwsze emisja gazów cieplarnianych przy wykorzystaniu węgla jest około 40% większa od emisji ze spalania gazu ziemnego, a po drugie paliwo węglowe, jako naturalny zasób jest powszechnie dostępne i stosowane w krajach takich jak Polska, a jego zamiana na gaz ziemny była wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia kosztownych i czasochłonnych modyfikacji technologicznych, jak i stworzenia sprawnej oraz powszechnie dostępnej sieci dystrybucji gazu ziemnego na terenie kraju. Większa emisyjność paliwa węglowego będzie skutkowała proporcjonalnie mniejszym przydziałem darmowych uprawnień a w związku z tym potrzebą zakupu większej ilości uprawnień na aukcjach. Aktualnie cena uprawnienia (EUA) pozwalającego na emisje 1 tony CO₂ wynosi prawie 15 euro², jednakże prognozowane jest podwojenie tej ceny, chociażby z uwagi na fakt zwiększonego popytu na uprawnienia na rynku niemieckim związanego z odejściem od energetyki jądrowej, a także na proponowane ograniczenie przez Komisję Europejską podaży uprawnień. Dlatego też przyjęcie gazu ziemnego jako paliwa referencyjnego do ustalania poziomu wskaźników emisji będzie skutkować większymi kosztami funkcjonowania przedsiębiorstw wykorzystujących w procesie produkcji paliwa bardziej emisyjne³.

Analizując skutki wydania przez Komisję Europejską decyzji 2011/278/UE należy także zwrócić uwagę na następujący problem. Dyrektywa EU ETS dokonuje ogólnego podziału sektorów na zagrożone lub niezagrożone tzw. zjawiskiem ucieczki emisji, tzn. przenoszeniem wysokoemisyjnej produkcji przemysłowej do krajów spoza Unii Europejskiej, gdzie brak jest regulacji ograniczających emisje gazów cieplarnianych. Sektory narażone na ucieczkę emisji (które stanową około 75% produkcji przemysłowej w UE objętej systemem handlu) mogą ubiegać się o maksymalnie 100% potrzebnych uprawnień do emisji. Natomiast sytuacja sektorów nienarażonych, do których należy między innymi sektor ciepłowniczy, jest zupełnie inna. Podmioty należące do tej grupy uczestników systemu, mogą ubiegać się o maksymalnie 80% przydziału uprawnień w 2013 roku, natomiast wraz z biegiem okresu rozliczeniowego, przydział ten będzie maleć aż do 30% potrzeb w roku 2020. Mimo że powyższe zasady dotyczą wszystkich instalacji funkcjonujących w ramach EU ETS, przyjęte w drodze decyzji 2011/278/UE zasady obliczania przydziałów spowodują znaczące różnice w wysokości przydziału darmowych uprawnień pomiędzy instalacjami na terenie UE w ramach danego sektora wykorzystującymi różne paliwa.

Zastosowanie zasad alokacji wynikających z decyzji 2011/278/UE wraz z prognozowanym wzrostem cen energii po roku 2012 może prowadzić do faktycznego zmniejszenia skuteczności przepisów dyrektywy EU ETS odnośnie mechanizmu zapobiegania ucieczce emisji. Skonstruowanie w taki sposób zasad przydziału darmowych uprawnień spowodować może dyskryminowanie przedsiębiorstw wykorzystujących wysoko emisyjne paliwa oraz doprowadzić do przenoszenia produkcji wewnątrz samej Unii Europejskiej i poza nią. Zatem zaproponowany przepis przyznawania do 100% darmowych uprawnień dla sektorów narażonych na ucieczkę emisji będzie bardziej skuteczny w krajach, które mają dostęp do niskoemisyjnych paliw takich jak gaz ziemny. Oczywiście teoretycznie jest możliwa zamiana wykorzystywanych paliw na te o mniejszej emisyjności, jednakże w przypadku Polski odejście od wykorzystania powszechnie dostępnego węgla nie jest realne w perspektywie 2020 r. Nie jest też realne uruchomienie w tym okresie energetyki jądrowej, również technologia CCS nie wydaje się zbytnio rokować w takiej perspektywie czasowej. Zmiana wykorzystania paliw jest utrudniona poprzez słabą dostępność sieci przesyłu gazu ziemnego w Polsce, której ewentualna budowa wymaga czasu, którego przedsiębiorstwa funkcjonujące w ramach EU ETS nie będą miały gdyż nowe zasady zaczynają obowiązywać już od 1 stycznia 2013 roku. Może się zatem okazać, że zapewnienie dostępności paliw inne niż węgiel nie będzie miał już sensu, gdyż drastycznie spadnie na nie popyt w związku z zamykaniem przedsiębiorstw i przenoszeniem produkcji do innych krajów oraz utratą miejsc pracy.

Podsumowując, opublikowana 17 maja br. decyzja w sprawie zasad alokacji darmowych uprawnień może prowadzić do osłabienia efektywności przepisów dyrektywy EU ETS odnośnie mechanizmu zapobiegania ucieczce emisji co w powiązaniu ze spadkiem konkurencyjności przedsiębiorstw wykorzystujących wysoko emisyjne paliwa kopalne, będzie w znaczący sposób wpływało na rozwój oraz konkurencyjność gospodarek takich krajów jak Polska.

Przypisy:

1. Pod nazwą środki równoważne rozumiane są obciążenia nakładane na małe instalacje wychodzące z systemu, skonstruowane w taki sposób aby zapewnić wypełnianie przez te instalacje wspólnotowego celu redukcyjnego wynikającego z dyrektywy EU ETS.

2. www.pointcarbon.com, dane z dnia 22.06.2011 r.

3. Dodatkowym problemem związanym z funkcjonowaniem przedsiębiorstw w ramach EU ETS po roku 2012 będzie potencjalny wzrost cen energii elektrycznej związany z obowiązkowym zakupem przez elektrownie i elektrociepłownie uprawnień do emisji na aukcjach. Przysługujące niektórym państwom członkowskim derogacje od tej zasady jedynie złagodzą wzrost cen oraz wydłużą go w czasie.

Przemysław Sikora pracuje w Zespole Strategii w Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) w Instytucie Ochrony Środowiska w Warszawie. Zajmuje się zagadnieniami związanymi z wdrożeniem pakietu energetyczno-klimatycznego UE, w szczególności zasadami alokacji bezpłatnych uprawnień w III okresie EU ETS. e-mail: przemyslaw.sikora@kobize.pl

Zastrzeżenie: Poglądy wyrażone w artykule są własnymi autora i nie należy ich utożsamiać z oficjalnym stanowiskiem KOBiZE lub polskiego rządu.