Przygotowany w lutym przez Ministra Energii projekt rozporządzenia dotyczący wymagań jakościowych dla paliw stałych, w ocenie NIK zabezpiecza w znacznie większym stopniu interesy lobby węglowego, niż dążenie do ochrony Polaków i środowiska naturalnego przed negatywnymi skutkami zanieczyszczenia powietrza.

Z danych Europejskiej Agencji Środowiska wynika, że rocznie z powodu zatrutego powietrza (z uwagi na oddziaływanie PM2,5) umiera ponad 46 tys. ludzi. NIK alarmuje: osiągnięcie wymaganych poziomów redukcji emisji pyłów i benzo(a)pirenu z sektora komunalno-bytowego, przy obecnym tempie działań, może zająć w skali poszczególnych województw objętych kontrolą od 24 do niemal 100 lat.

Jakość powietrza na danym obszarze jest wynikiem oddziaływania różnych czynników o charakterze lokalnym i ponadregionalnym. Należą do nich przede wszystkim wielkość i źródła emisji poszczególnych zanieczyszczeń powietrza oraz warunki meteorologiczne występujące w danym okresie. Istotną rolę odgrywa również ukształtowanie terenu. Na jakość powietrza może także oddziaływać emisja napływowa, tj. emisja spoza obszaru, na którym analizowana jest aktualna jakość powietrza. Zatem na aktualny stan zanieczyszczenia powietrza wpływ ma zarówno działalność człowieka, jak i uwarunkowania zewnętrzne. Ostatecznie jednak to właśnie jakość powietrza - zwłaszcza mierzona w dłuższym okresie (kilka lat) - świadczy o skuteczności lub nieskuteczności działań władz publicznych podejmowanych w celu ochrony powietrza. W Polsce, podobnie jak w innych krajach UE, dopuszczalne poziomy substancji wynikają z odpowiednich dyrektyw unijnych. W okresie objętym kontrolą, ze względu na ochronę zdrowia, monitorowaniu i ocenie podlegało 11 substancji emitowanych do powietrza, w tym:

• PM10  -cząstki pyłu o średnicy mniejszej niż 10 mikrometrów, które mogą docierać do górnych dróg oddechowych i płuc;
• PM2,5  - cząstki pyłów o średnicy mniejszej niż 2,5 mikrometra, które oprócz dróg oddechowych i płuc mogą przenikać także przez ściany naczyń komórkowych;
•  B(a)P - benzo(a)piren - związek chemiczny o charakterze rakotwórczym, wykazujący zdolność do kumulowania się w organizmie;
•  NO2 - dwutlenek azotu to gaz, którego toksyczne działanie ogranicza dotlenie organizmu i może prowadzić do intensywnego podrażnienia dróg oddechowych oraz płuc.

Główną przyczyną niedostatecznej jakości powietrza w Polsce jest emisja pyłów zawieszonych i B(a)P z domowych pieców i lokalnych kotłowni węglowych, w których spalanie węgla odbywa się w nieefektywny sposób. Jest to tzw. niska emisja. Jej cechą charakterystyczną jest to, że powodowana jest przez liczne źródła wprowadzające do powietrza niewielkie ilości zanieczyszczeń. Jednak duża liczba miejsc emisji wprowadzających zanieczyszczenia do powietrza na niewielkiej wysokości powoduje, że zjawisko to jest bardzo uciążliwe. Zanieczyszczenia gromadzą się wokół miejsca powstawania, a są to najczęściej obszary o zwartej zabudowie mieszkaniowej.

Wśród prawie 3 tys. miast z całego świata ujętych w bazie Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), wg. danych za lata 2012 - 2015, w pierwszej setce najbardziej zanieczyszczonych państw europejskich pod względem PM10 znajdowało się aż 45 polskich miast.

Mimo znacznego zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza w ostatnich kilkudziesięciu latach (głównie wskutek wprowadzenia bardziej restrykcyjnych wymagań dla przemysłu), jakość powietrza w Polsce dalece odbiega od standardów UE. Od czasu poprzedniej kontroli NIK dotyczącej problematyki ochrony powietrza (P/14/086) sytuacja Polski na tle innych krajów UE niewiele się zmieniła. Biorąc pod uwagę zanieczyszczenie powietrza PM10, PM2,5 oraz B(a)P, Polska jest jednym z krajów UE z najgorszą jakością powietrza. Z danych raportu Europejskiej Agencji Środowiska  (EEA) z 2017 r. wynika m.in., że w 2015 r. spośród 28 krajów UE najczęstsze przekroczenia stężeń dobowych PM10 (w skali całego kraju) występowaływ Bułgarii, a zaraz potem w Polsce. Z kolei w przypadku PM2,5 oraz B(a)P wysokość stężeń rocznych tych substancji w 2015 r. plasowała Polskę na pierwszym miejscu wśród najbardziej zanieczyszczonych krajów UE.

22 lutego 2018 r. Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że Polska naruszyła unijne prawo w dziedzinie jakości powietrza, a dopuszczalne stężenia PM10 były przekraczane w sposób ciągły. Może to skutkować nałożeniem na Polskę znacznych kar finansowych.

NIK skontrolowała 3 Ministerstwa: Środowiska, Energii, Przedsiębiorczości i Technologii, 5 urzędów marszałkowskich, 13 urzędów miast i gmin.  Okres objęty kontrolą to lata 2014 - 2017 (I półrocze).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zarówno w okresie objętym kontrolą, jak i w dłuższym okresie (lata 2010-2017) główny problem w zakresie jakości powietrza w Polsce stanowiły zbyt wysokie stężenia pyłów zawieszonych (PM10 i PM2,5) oraz B(a)P. W tym okresie przekroczenia poziomów dopuszczalnych dla pyłów zawieszonych odnotowywano w 74%-91% (PM10) i 35%-52% (PM2,5) wszystkich stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, a w przypadku B(a)P przekroczenia poziomu docelowego występowały od 83% nawet do 100% stref.

Z danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska za lata 2010-2016 wynika, że w skali kraju najczęstszymi przyczynami przekroczeń poziomów dopuszczalnych PM10 (stężenia dobowe) była emisja związana z indywidualnym ogrzewaniem budynków (przyczynę tę wskazano w 82,2% do 94,0% wszystkich odnotowanych sytuacji przekroczeń). W przypadku B(a)P odsetek ten mieścił się w przedziale od 94,1% do 100%.

Jakość powietrza jest silnie związana z porami roku. Najwyższe stężenia pyłów zawieszonych i B(a)P odnotowywane są w sezonie zimowym, który pokrywa się z sezonem grzewczym. Występuje wtedy zwiększone zapotrzebowanie na ciepło, a w konsekwencji m.in. wzrost ilości zużywanych paliw stałych w gospodarstwach domowych, co skutkuje wzrostem emisji zanieczyszczeń. Jakość powietrza zależy też od regionu. Generalnie najgorzej jest na południu Polski, a najlepiej w pasie północnym.

Negatywny wpływ zanieczyszczeń powietrza na zdrowie i życie ludzkie jest obecnie dobrze udokumentowany i potwierdzony licznymi badaniami zagranicznymi.

Według danych Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) i Europejskiej Agencji Środowiska zanieczyszczone powietrze powoduje na świecie ok. 7 milionów przedwczesnych zgonów rocznie; natomiast tylko w krajach europejskich liczba przedwczesnych zgonów przekracza 400 000 (z uwagi na negatywne oddziaływanie pyłu PM2,5).

W samej Polsce z powodu zanieczyszczenia powietrza PM2,5 rocznie przedwcześnie umiera ok. 46 000 osób, czyli mniej więcej tyle ile wynosi liczba mieszkańców Kołobrzegu. 

Koszty takiej sytuacji są ogromne. Przeprowadzona w czasie kontroli NIK analiza wskazuje, że koszty zewnętrzne spowodowane złą jakością powietrza (z uwagi na oddziaływanie PM2,5) na obszarze 5 województw objętych kontrolą wynoszą ok. 12,6 mld zł w skali roku.

Krajowy system ochrony powietrza

Możliwość skutecznej realizacji działań naprawczych w sferze ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami jest w dużym stopniu uzależniona od struktury systemu, w ramach którego następuje ten proces. Krajowy system ochrony powietrza jest bardzo złożony. Wymaga współpracy wielu uczestników na różnych poziomach administracyjnych, którzy często mogą odmiennie kształtować wizję działań mających zapewnić poprawę jakości powietrza.  Przykładowo, za najważniejsze zadania w systemie ochrony powietrza w ujęciu regionalnym odpowiadają cztery różne grupy jednostek. Niezależne od siebie podmioty planują (samorząd województwa), realizują (gminy) i zapewniają finansowanie działań naprawczych (Wojewódzki i Narodowy Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - WFOŚiGW i NFOŚiGW), a także kontrolują ich wdrażanie (Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska - WIOŚ). To sprawia, że niezwykle trudno skoordynować działania wszystkich uczestników systemu. O ile w okresie objętym poprzednią kontrolą NIK (P/14/086) nie wdrożono jeszcze wielu mechanizmów, pozwalających na pełną ocenę funkcjonalności systemu ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, tak obecnie przyjęte lub projektowane rozwiązania uwidaczniają potrzebę wzmocnienia koordynacji i zapewnienia spójności działań na wszystkich szczeblach administracyjnych. Wśród największych niedostatków ograniczających skuteczność tego systemu należy wymienić choćby brak integracji działań różnych podmiotów, co zdaniem NIK spowodowało, że faktyczny lub zaplanowany sposób wdrożenia niektórych mechanizmów (m.in. dotyczących jakości paliw stałych) nie przyczyni się w oczekiwany sposób do poprawy jakości powietrza. Wskazać należy również na niezapewnienie jednolitej metodyki sporządzania Programów Ochrony Powietrza i stosowania w tych dokumentach odpowiednich mechanizmów, umożliwiających skuteczne zarządzanie procesem poprawy jakości powietrza w skali województwa. Także działania w celu zapewnienia spójności i ciągłości źródeł finansowania zadań związanych z ograniczeniem niskiej emisji, a więc głównej przyczyny niedostatecznej jakości powietrza w skali kraju, były niewystarczające. Przykładowo w okresie objętym kontrolą (3,5 roku) NFOŚiGW przeznaczył, w skali całego kraju, na wymianę indywidualnych źródeł ciepła 153,4 mln zł, podczas gdy tylko w województwach małopolskim, mazowieckim i śląskim potrzeby w tym zakresie oszacowano na 14,2 mld zł. Jednak dopiero w czerwcu 2018 r. NFOŚiGW i WFOŚiGW podpisały porozumienie w sprawie wspólnej i jednolitej w skali kraju oferty finansowej dla działań związanych z gruntowną termomodernizacją i wymianą źródeł ciepła w budownictwie jednorodzinnym, która urealnia wysokość angażowanych środków w stosunków to potrzeb w tym zakresie (przewidziano, że na zadania te przeznaczone zostaną w latach 2018-2029, w formie dotacji i pożyczek, środki w łącznej wysokości 103,0 mld zł).

Według NIK - całość materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonej kontroli, zwłaszcza w kontekście tak wielkich nakładów, wskazuje na konieczność weryfikacji przyjętego kierunku działania pod kątem możliwych do osiągnięcia rezultatów planowanych zadań. Trzeba uwzględnić założenia UE w dziedzinie ochrony środowiska, które m.in. przewidują do 2020 r. znaczącą poprawę jakości powietrza oraz zapisy Krajowego Programu Ochrony Powietrza, który zakłada osiągnięcie w Polsce do 2030 r. jakości powietrza zgodnej z wytycznymi WHO. Tymczasem, żaden ze skontrolowanych POP nie przewiduje w roku końcowym jego realizacji osiągnięcia poziomu docelowego dla B(a)P, który w UE, w tym i w Polsce jest i tak ponad ośmiokrotnie wyższy niż zalecany przez WHO. Założeniem tych programów jest natomiast osiągnięcie w roku docelowym poziomów dopuszczalnych m.in. dla PM10 i PM2,5 (które są dwukrotnie wyższe niż wskazania WHO), przy czym takie możliwości należy łączyć z pełnym wdrożeniem przyjętych przez sejmiki województw uchwał antysmogowych. NIK wskazała jednak, że obecnie przyjęte rozwiązania nie są w stanie zapewnić skutecznego nadzoru nad wdrożeniem wymogów tych uchwał, z uwagi na zbyt mały, w stosunku do potrzeb, potencjał kontrolny odpowiednich służb gminnych (niska liczba kontroli w części gmin, wysokie koszty badania próbek z palenisk). Pokreślić również należy, że wymogi te obowiązują tylko w niektórych województwach, podczas gdy zanieczyszczenie powietrza stanowi problem ogólnokrajowy. Poza tym NIK wskazała, że rozwiązania na szczeblu centralnym, przyjęte w toku obecnej kontroli lub aktualnie projektowane, będą niewystarczające dla zdecydowanej poprawy jakości powietrza i osiągnięcia zakładanych efektów wdrożenia uchwał antysmogowych. Przyjęte w 2017 r. rozporządzenie regulujące wymogi dla kotłów na paliwa stałe dotyczy tylko nowych kotłów, natomiast w użytkowaniu w dalszym ciągu pozostaną urządzenia grzewcze, które charakteryzują się wysokimi parametrami emisji zanieczyszczeń do powietrza. Ważniejsze jest jednak to, że aby uregulowania te mogły realnie przyczynić się do poprawy jakości powietrza w Polsce, muszą im towarzyszyć m.in. odpowiednie przepisy w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych dopuszczonych do sprzedaży. Tymczasem przygotowany przez Ministra Energii projekt rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych nie przewiduje paliw o takiej jakości, która zapewniłaby osiągnięcie parametrów emisji zanieczyszczeń dla kotłów klasy 5 oraz spełniających wymagania Ekoprojektu, a właśnie taki standard został przyjęty w analizowanych podczas kontroli NIK uchwałach antysmogowych. Szczegółowa analiza pięciu możliwych scenariuszy wdrożenia uchwały antysmogowej dla województwa małopolskiego wykazała jednoznacznie, że tylko przyjęcie standardu dla kotłów na poziomie 5 klasy może zapewnić dotrzymanie granicznych wartości stężeń rocznych PM10 i PM2,5, a w przypadku B(a)P wartość normatywna i tak nie zostanie w wielu przypadkach dotrzymana, chociaż przekroczenia poziomu docelowego w tym wariancie będą relatywnie najniższe.

W ocenie NIK, możliwość osiągnięcia w Polsce jakości powietrza zgodnej z zaleceniami WHO w odniesieniu do PM10, PM2,5, a przede wszystkim B(a)P nie znajduje potwierdzenia w aktualnie realizowanych i przewidywanych w przyszłości działaniach naprawczych. Zdaniem NIK warunki takie zostaną stworzone tylko w przypadku zasadniczej zmiany w sposobie ogrzewania gospodarstw domowych, w szczególności poprzez odpowiednie ograniczenie możliwości stosowania paliw stałych w sektorze komunalno-bytowym oraz zwiększenie wykorzystania sieci ciepłowniczych i gazowych lub innych mniej emisyjnych źródeł ciepła. To z kolei wymaga podjęcia strategicznych decyzji dotyczących funkcjonowania w przyszłości górnictwa węgla kamiennego, z uwzględnieniem przewidywanej rentowności tego sektora i kosztów zewnętrznych powodowanych złą jakością powietrza, która w Polsce w głównej mierze wynika ze stosowania paliw stałych w gospodarstwach domowych. Z jednej strony projektowany jest program wsparcia finansowego dla procesów mających zapewnić poprawę jakości powietrza przy wykorzystaniu ponad 100 mld zł środków publicznych, lecz jak wskazują ustalenia kontroli nie ma pewności, że działania te pozwolą na osiągnięcie oczekiwanej poprawy jakości powietrza. Z drugiej strony należy wziąć pod uwagę wyniki kontroli NIK dotyczące funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego w latach 2007-2015 na tle założeń programu rządowego (P/15/074). W informacji o wynikach tej kontroli wskazano w szczególności, że w latach 2007-2015 nierozwiązanym problemem spółek węglowych była niska wydajność wydobycia, przerosty zatrudnienia i nieefektywny system wynagradzania, przekładający się na wysoki udział kosztów stałych w prowadzonej działalności oraz jej dużą wrażliwość na wahania popytu i cen węgla. Wskazano również, że realizowane w tym okresie działania nie przyczyniły się do zapewnienia rentowności i konkurencyjności na rynku krajowym i zagranicznym wiodących producentów węgla.

Negatywna ocena działań Ministra Środowiska

W ocenie NIK w okresie objętym kontrolą Minister Środowiska nie podejmował aktywnych, adekwatnych do skali problemu, działań na rzecz kształtowania polityki ochrony powietrza w kraju oraz zapewnienia właściwego funkcjonowania niektórych elementów systemu ochrony powietrza. Ocena ta wynikała w szczególności z:

1. Braku kompleksowej analizy uwzględniającej kluczowe informacje do prawidłowego planowania działań naprawczych (wielkość wydatków na ochronę powietrza, koszty zewnętrzne niedostatecznej jakości powietrza).
2. Braku analizy skuteczności działań naprawczych wdrażanych na poziomie regionalnym.
3. Niezapewnienia mechanizmów (ram prawnych) dla stosowania jednolitych standardów sporządzania POP oraz nieokreślenia obowiązku zamieszczania w POP elementów umożliwiających ocenę prawidłowości i skuteczności podejmowanych działań naprawczych.
4. Niewystarczających działań w celu zapewnienia spójności i ciągłości źródeł finansowania zadań związanych z ograniczeniem niskiej emisji.
5. Realizacji wniosków pokontrolnych NIK związanych z ochroną powietrza w sposób, który nie zapewniał osiągnięcia oczekiwanych rezultatów.
6. Braku analizy problemów dotyczących opłaty miejscowej, mimo że kwestie te były ściśle związane z jakością powietrza - występujący dualizm prawny skutkuje różnymi zasadami stosowania przepisów odnoszących się do tej kwestii.

Ad 1.

Ministerstwo Środowiska nie dysponowało danymi pozwalającymi na ustalenie faktycznie poniesionych, w skali całego kraju, kosztów działań naprawczych dotyczących ochrony powietrza (z uwzględnieniem wszystkich rozproszonych źródeł finansowania), a także szczegółową prognozą wydatków, które należy ponieść, aby zapewnić wymaganą jakość powietrza.   

Ad. 2

Kontrola NIK w pięciu urzędach marszałkowskich wykazała, że tylko samorządy województw małopolskiego i dolnośląskiego posiadały adekwatne dane o efektach ekologicznych działań realizowanych w ramach regionalnych Programów Ochrony Powietrza (POP). Samorząd województwa śląskiego, z uwagi na niejednolitą metodykę określania efektów ekologicznych, dysponował danymi niewspółmiernymi do faktycznie osiągniętych efektów działań naprawczych. Z kolei w województwach mazowieckim i łódzkim w ogóle nie określano wymaganych do osiągniecia efektów ekologicznych i tym samym nie gromadzono danych o stopniu realizacji POP. Z uwagi na powyższe, do oszacowania stopnia realizacji zadań wskazanych w POP w ww. trzech województwach, NIK wykorzystała ekspertyzy firmy zewnętrznej. Zarówno z wyników kontroli NIK oraz danych z tych ekspertyz wynika, że dotychczasowe tempo realizacji działań naprawczych jest dalece niewystarczające. Osiągnięcie wymaganych poziomów redukcji emisji wybranych substancji ze źródeł powierzchniowych (PM10, PM2,5 i B(a)P), przy bieżącym tempie działań naprawczych, może zająć w skali poszczególnych województw od 24 lat do niemal 100 lat.

Na podstawie powyższych danych oszacowano czas niezbędny do pełnej realizacji założeń poszczególnych POP. Szacunkowy czas potrzebny do pełnej realizacji założeń POP w zakresie ograniczenia emisji ze źródeł powierzchniowych przy dotychczasowym tempie realizacji działań naprawczych (dla lat 2014 - 2016)

Ad. 3

Minister Środowiska nie zapewnił wystarczających mechanizmów dla stosowania jednolitych standardów sporządzania POP przez samorządy województw i porównywalności zawartych w nich danych. Ustalenia kontroli NIK potwierdzają, że w rzeczywistości poszczególne POP (nawet kolejne aktualizacje tych programów dla tego samego województwa) sporządzane były przy wykorzystaniu różnych danych wejściowych i zastosowaniu odmiennej metodyki wyznaczania wymaganych efektów ekologicznych. Minister nie wykazał też inicjatywy w celu stworzenia lepszych możliwości pozyskiwania danych do inwentaryzacji źródeł emisji z sektora komunalno-bytowego. Inwentaryzacje zlecane są przez samorządy najczęściej firmom zewnętrznym i prowadzone są w formie ankiet. Zdaniem NIK kompletne dane o źródłach emisji powierzchniowej stanowią kluczowy element do planowania działań naprawczych. Niemniej jednak ich pozyskiwanie w dotychczasowej formie jest nieefektywne. Minister nie ustanowił też obowiązku zamieszczania w POP elementów umożliwiających ocenę skuteczności podejmowanych działań naprawczych i określenie stopnia ich realizacji. Nie ma też obowiązku wskazywania w POP okresów pośrednich, które zapewniłyby  możliwość oceny prawidłowości realizowanych działań naprawczych przed upływem całkowitego okresu, na jaki konkretny plan został ustanowiony.

Ad. 4

Minister Środowiska nie podjął skutecznych działań w celu zapewnienia spójności i ciągłości źródeł finansowania najważniejszego działania wskazanego w poszczególnych POP, czyli wymiany starych urządzeń grzewczych na paliwo stałe. W informacji NIK z 2014 r. o wynikach kontroli P/14/086 wskazano jako pozytywny aspekt przygotowanie w 2013 r. przez NFOŚiGW wspólnie z Ministerstwem Środowiska Programu KAWKA, ukierunkowanego na wymianę nieefektywnych źródeł ciepła na paliwo stałe. Od 2016 r. Program KAWKA nie znajdował się jednak na liście programów priorytetowych NFOŚiGW, a z informacji tego funduszu wynika, że Program KAWKA został włączony do programu pod nazwą REGION. NIK zauważa jednak, że program KAWKA zapewniał możliwość dofinansowania inwestycji nawet do 90% poniesionych kosztów. Tymczasem przyjętą formą dofinansowania w programie REGION jest pożyczka. Zdaniem NIK to zdecydowanie zmieniło zasady dostępności tych środków i możliwości ich pozyskania przez beneficjentów końcowych. Ponadto program REGION dotyczy różnych zadań, co zmniejsza czytelność informacji, do kogo jest on adresowany i na jakie konkretnie przedsięwzięcia można uzyskać dofinansowanie. Zauważyć należy, że środki z programu REGION były ograniczone, ponieważ w ramach naboru wniosków w 2017 r. dostępne było z funduszu podstawowego (na różne przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej) zaledwie 50 mln zł, a całkowite koszty wymiany lub likwidacji źródeł ciepła na paliwo stałe tylko w samej Małopolsce oszacowano w POP na 4,1 mld zł.

Ad. 5

Mimo, że Minister Środowiska opracował Krajowy Program Ochrony Powietrza (KPOP) to jednak nie zrealizował on w całości wniosku NIK w tej sprawie (wynikającego z kontroli P/14/086), ponieważ w dokumencie tym nie zostały zawarte wytyczne dotyczące oceny stopnia realizacji poszczególnych POP, określanych przez samorządy województw. NIK zwróciła uwagę, że KPOP nie zawiera konkretnych zapisów o rozliczalności zadań. KPOP jest listą pożądanych działań, ale nie zobowiązuje bezwzględnie do ich wykonania. Minister Środowiska nie podjął też skutecznej współpracy z Ministrem Zdrowia w sprawie prowadzenia badań jakości powietrza w gminach uzdrowiskowych. Wniosek w tym zakresie NIK zawarła w informacji o kontroli P/16/091. Wprawdzie wskazywano na wykorzystywanie w niektórych w gminach uzdrowiskowych mobilnych stacji pomiarowych, lecz z informacji GIOŚ wynika, że wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska nie są w stanie zapewnić pomiarów jakości powietrza w każdej miejscowości uzdrowiskowej w kraju. Zdaniem NIK w takiej sytuacji należałoby rozważyć możliwość wdrożenia innych rozwiązań w tym zakresie (np. umożliwienie gminom prowadzenia własnych pomiarów według zasad określonych dla WIOŚ lub wykorzystanie wyników modelowania matematycznego prowadzonego w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska).Tymczasem w toku obecnej kontroli NIK nie przedłożono dokumentów świadczących o współpracy ww. resortów mających na celu rozwiązanie tego problemu.

Ad.6
Opłatę miejscową (często nazywaną opłatą klimatyczną) ustala rada gminy w miejscu, gdzie w szczególności zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu. Niestety, przepisy w tej sprawie są nieprecyzyjne. W 2007 r. opublikowano rozporządzenie rządu określające warunki, jakie musi spełniać gmina by mogła pobierać opłatę klimatyczną. Jednocześnie wciąż obowiązują również stare listy takich miejscowości ustalane jeszcze przez wojewodów przed końcem 2005 r.

Należy zwrócić również uwagę, że zarówno ustawa Prawo ochrony środowiska, jak i żadna inna ustawa nie obliguje gmin do zmiany listy miejscowości w związku z pogorszeniem się jakości powietrza, a więc i zaniechania pobierania opłaty klimatycznej. Według ustaleń NIK w latach 2014-2016 gminy, w których nie zostały dotrzymane standardy jakości powietrza (ze względu na przekroczenia dopuszczalnych stężeń PM10)  uzyskały łączne dochody z tytułu opłaty miejscowej w wysokości prawie 94 mln zł.

Niewystarczające działania Ministra Energii

W ocenie NIK działalność Ministra Energii była niewystarczająca i nieadekwatna do skali problemu. Minister również w niedostatecznie realizował swoje zadania związane z programem ”Czyste powietrze”. Ocena taka wynikała m.in. z opieszałości przy wprowadzaniu regulacji dotyczących wymagań jakościowych dla paliw stałych. Zastrzeżenia NIK dotyczyły również przesłanego do Stałego Komitetu Rady Ministrów projektu rozporządzenia o dopuszczalnych parametrach paliw stałych. W ocenie NIK nie chronią one należycie obywateli i środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami. Ponadto NIK zwróciła uwagę, że wprowadzona taryfa antysmogowa na energię elektryczną może w niektórych przypadkach (przy pracy urządzeń grzewczych powyżej 8 godzin) nie gwarantować niższych kosztów ogrzewania. Minister nie opracował także - wspólnie z innymi resortami - założeń kompleksowej polityki mającej na celu ochronę wrażliwych grup społecznych przed „ubóstwem energetycznym”.

Wymagania jakościowe dla paliw stałych

Największą obawę NIK w konstruowaniu tych regulacji prawnych wzbudził fakt, że zaproponowane w projekcie rozporządzenia parametry paliw stałych (w szczególności zawartość popiołów, siarki i wilgoci)zabezpieczają w znacznie większym stopniu sektor węglowy, aniżeli uwzględniają dążenie do ochrony obywateli i środowiska naturalnego przed negatywnym wpływem zanieczyszczeń powietrza. Parametry te uwzględniały w pierwszej kolejności aktualne możliwości krajowego rynku węglowego, a dopiero następnie rozpatrywano możliwość ich kształtowania pod względem celów środowiskowych. Minister Energii nie uwzględnił uwag w tym zakresie zgłoszonych w trakcie prowadzonych konsultacji, które wskazywały na konieczność wprowadzenia rozwiązań zapewniających radykalną poprawę jakości powietrza.

Eksperci wskazywali m.in., że w węglu przeznaczonym do sprzedaży dla gospodarstw domowych zawartość popiołu nie powinna przekraczać 8-10%, wilgoci 12%, a siarki 0,6%, tymczasem w projekcie rozporządzenia (w wersji skierowanej do Stałego Komitetu Rady Ministrów) przewidziano możliwość sprzedaży węgla o zawartości popiołu na poziomie 12-14%, wilgoci 15%-20% i siarki 1,2%-1,8%, a w przypadku miałów nawet o zawartości popiołu na poziomie 28% i wilgotności 24%. Co więcej, te zawyżone poziomy nie spełniają norm dla paliw stosowanych w kotłach 5 klasy (najwyższej jakości, emitujących kilkakrotnie mniej pyłów). Warto dodać, że od lipca 2018 r. tylko takie kotły powinny być dostępne na rynku. Taki sposób projektowania opisywanych regulacji prawnych potwierdził sam Minister Energii, który w złożonych wyjaśnieniach wskazał, że przyjęte parametry dla paliw stałych stanowią kompromis pomiędzy najlepszym węglem jaki powinien być dostarczany do obiorcy a możliwościami produkcyjnymi polskich kopalń.

Pozytywna ocena działalności Ministra Rozwoju i Finansów a później Ministra Przedsiębiorczości i Technologii

Minister Przedsiębiorczości przygotował w terminie rozporządzenie w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe. W ocenie NIK wymaga jednak ono uzupełnienia w celu wyeliminowania ryzyka wprowadzenia do sprzedaży urządzeń niespełniających przewidzianych parametrów (obecnie podjęto działania w celu nowelizacji tego rozporządzenia). Chodzi o wprowadzenie definicji kotła na paliwo stałe, gdyż w gospodarstwach domowych mogą być używane również inne urządzenia, w których spala się paliwo stałe. Rozporządzenie powinno też obejmować też kotły wykorzystywane  wyłącznie do ogrzewania wody lub kotły na biomasę niedrzewną.

Rola samorządów w walce ze smogiem

Wszystkie pięć skontrolowanych samorządów województw przygotowały i aktualizowały Programy ochrony powietrza dla obszarów, na których nie zostały dotrzymane odpowiednie standardy jakości powietrza. Jedynie samorząd Dolnego Śląska nie dokonał w wymaganym czasie aktualizacji POP.

W ocenie NIK przepisy dotyczące przygotowywania POP są zbyt ogólne. Nie określają metodyki wyznaczania emisji poszczególnych substancji dla danego rodzaju źródeł, w tym sposobów gromadzenia danych wejściowych do inwentaryzacji źródeł emisji, dokładności danych wejściowych przyjętych do inwentaryzacji (rozdzielczość przestrzenna, jednostki obszaru), a także zasad obliczania efektów ekologicznych osiągniętych w wyniku podjętych działań naprawczych. W konsekwencji plany charakteryzowały się różną przydatnością w zarządzaniu poprawą jakości powietrza w skali województwa. Zdaniem NIK najlepsze rozwiązania w kwestii konstrukcji POP zastosowano w województwie małopolskim i województwie śląskim. Z kolei umiarkowaną przydatnością cechował się POP dla województwa dolnośląskiego, a najtrudniejsze rozwiązania do wdrożenia i nadzoru przewidziano w POP dla województw mazowieckiego i łódzkiego. Przepisy nie wymagają też umieszczania w programach kryteriów umożliwiających ocenę ich skuteczności, co z kolei nie pozwalało na rzetelną zewnętrzną kontrolę realizacji zadań zaplanowanych w POP, a tym samym ograniczało możliwości stosowania sankcji w przypadku nie wykonania tych zadań.

Polskie przepisy zasadniczo ograniczają maksymalny czas realizacji poszczególnych zadań określonych w POP do 10 lat.

Przyjęte okresy obowiązywania POP - w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 22 lutego 2018 r. - świadczą o nieprawidłowej transpozycji niektórych wymogów Dyrektywy CAFE, regulującej wymagania jakościowe dotyczące powietrza. W wyroku tym stwierdzono, że Polska naruszyła prawo UE w dziedzinie jakości powietrza. Dopuszczalne wartości stężeń PM10 były przekraczane w sposób trwały (w latach 2007-2015), a Polska nie podjęła odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężeń PM10 był możliwie jak najkrótszy (a taki właśnie wymóg wynika z postanowień art. 23 ust. 1 akapit drugi wskazanej dyrektywy unijnej).

Niepokojąca jest również pewna praktyka stwierdzona przez NIK. W przypadku aktualizacji w 2017 r. POP dla województwa śląskiego wydłużono wcześniej ustalony okres obowiązywania tego programu o 7 lat. O ile trudno byłoby zakwestionować przyjęcie tych rozwiązań w oparciu o - niezbyt precyzyjne w tej materii - przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, tak wobec ww. uregulowań Dyrektywy CAFE i w świetle wymienionego wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, w ocenie NIK taki sposób postępowania stawia Polskę w jeszcze gorszej sytuacji. Z drugiej strony trzeba wskazać, że „wydłużenie” tego terminu, wobec bardzo dużej skali przekroczeń wartości normatywnych, w niewielkim stopniu urealniło możliwości naprawy sytuacji w przyjętym okresie.

W ocenie NIK szansą na przyspieszenie tempa działań naprawczych jest przyjęcie w latach 2016-2017 przez wszystkie objęte kontrolą samorządy województw tzw. uchwał antysmogowych. Pierwszy z tej możliwości skorzystał w 2013 r. małopolski samorząd. Jednak ze względu na pewne niedoskonałości w unormowaniach Prawa ochrony środowiska rozwiązania te zakwestionował sąd. Dopiero po nowelizacji odpowiednich przepisów ustawy możliwe było w latach 2016-2017 skuteczne przyjęcie uchwał antysmogowych w Małopolsce. Korzystając z doświadczeń samorządu województwa małopolskiego kolejne samorządy wojewódzkie zaczęły przyjmować podobne rozwiązania na swoim terenie.

Istota uchwały antysmogowej polega w praktyce na możliwości określenia, przez sejmik województwa, standardu instalacji, w których następuje spalanie paliw oraz rodzaju lub jakości paliw, które to paliwa i instalacje będą dopuszczone do stosowania na obszarze całości lub części danego województwa. Uchwała taka jest obligatoryjna dla mieszkańców danego terenu.

Biorąc pod uwagę bierność odpowiednich ministerstw we wdrożeniu rozwiązań ogólnokrajowych, wdrożenie przez samorządy uchwał antysmogowych należy uznać za działanie jak najbardziej sprzyjające poprawie jakości powietrza. Niemniej jednak NIK dostrzega następujące mankamenty tego rozwiązania:

• uchwały antysmogowe nie mogą wyeliminować z rynku produktów, które nie spełniają zapisanych w nich norm jakościowych,
• wdrożenie uchwał spoczywa na służbach gminnych, a z uwagi na ich ograniczone możliwości kontrolne, wysokie koszty badania próbek z palenisk - kontrola realizacji uchwał w skali całego województwa jest mocno ograniczona,
• w uchwałach nie określono jednolicie standardów instalacji i jakości paliw,
• jakość paliw stałych zapisana w uchwałach została  określona inaczej niż w projekcie rozporządzenia Ministra Energii, co może ograniczać dostępność na rynku produktów określonych w rozwiązaniach regionalnych,
• maksymalne terminy na wymianę instalacji wysokoemisyjnych wykraczają poza terminy przyjęte w POP (z wyjątkiem województwa śląskiego).

Analizy przeprowadzone na potrzeby przygotowania poszczególnych POP wskazują, że 9,1 mln osób, czyli niemal połowa mieszkańców województw objętych kontrolą NIK jest narażona ponadnormatywne stężenia dobowe PM10, a 17 mln czyli ponad 90% mieszkańców na zbyt wysokie roczne stężenie B(a)P.

Rola gmin w ochronie powietrza

Gminy są niezwykle istotnym ogniwem w systemie ochrony powietrza. Głównie to za ich pośrednictwem odbywa się wdrażanie decyzji przyjętych przez władze krajowe i samorządy wojewódzkie. Niestety skontrolowane gminy w większości posiadały niewystarczające źródła danych do szczegółowego zaplanowania działań naprawczych - tylko 4 z 13 skontrolowanych przeprowadziły szczegółową inwentaryzację źródeł emisji zanieczyszczeń. Powodem tego stanu rzeczy były głównie wysokie koszty inwentaryzacji oraz niekompletność i niedokładność możliwych do uzyskania danych. Inwentaryzacje najczęściej prowadzone są w formie ankiet, przez firmy zewnętrzne. Taki sposób gromadzenia danych jest czasochłonny i kosztowny, a dodatkowo może nie gwarantować odpowiedniego poziomu kompletności (brak możliwości przeprowadzenia ankiet wśród wszystkich użytkowników urządzeń grzewczych, zmiany stanu faktycznego po okresie wykonania inwentaryzacji) i wiarygodności tych danych (ich podawanie przez użytkowników urządzeń grzewczych nie jest obowiązkowe). Przykładowo w Krakowie inwentaryzacja źródeł trwała 22 miesiące (II etapy), a jej koszt wyniósł prawie pół mln zł, natomiast w Legnicy i Nowym Sączu wykonano ją w ciągu 5 miesięcy, co kosztowało odpowiednio 230 i 130 tys. zł. Z kolei we Wrocławiu oszacowano koszt wykonania takiej inwentaryzacji na 700 tys. zł. Jednocześnie warto zauważyć, że skala i tempo wdrażanych działań naprawczych w latach 2014 - 2016 we wszystkich gminach oprócz Krakowa, były dalece niewystarczające do osiągnięcia zamierzonej poprawy jakości powietrza w określonej w poszczególnych POP perspektywie czasowej.

W świetle zapisów poszczególnych POP jednym z najważniejszych działań wpływających na poprawę jakości powietrza jest wymiana lub likwidacja starych źródeł ciepła na paliwo stałe. Mieszkańcy niektórych gmin mogli ubiegać się o dofinansowanie takiej operacji. 7 gmin udzielało takich dotacji w latach 2014-2016. W pozostałych 6 ograniczono się do termoizolacji i montażu paneli słonecznych lub wymiana na nowe piece była ograniczona do obiektów komunalnych. Tylko jedna gmina, Kraków, wdrożyła program rekompensat zwiększonych kosztów zastosowania innych niż paliwo stałe nośników energii. W większości przypadków finansowanie działań naprawczych przekraczało możliwości gminy. Dlatego też niemal wszystkie z nich korzystały z zewnętrznych źródeł finansowania do pokrycia części wydatków zrealizowanych zadań mających na celu ograniczenie niskiej emisji.  Jednak większość gmin objętych kontrolą wśród barier w osiągnięciu poprawy jakości powietrza wskazała m.in. skomplikowane i długotrwałe procedury pozyskiwania środków zewnętrznych. NIK ustaliła ponadto, że skala kontroli spalania odpadów w instalacjach grzewczych gospodarstw domowych była zbyt niska by przyniosła pożądany efekt. Zdecydowanie wyższą aktywnością na tym polu, zwłaszcza w 2016 r. i I półroczu 2017 r., charakteryzowały się największe gminy (Warszawa, Kraków, Katowice, Wrocław i Łódź). Niewielką liczbę kontroli w pozostałych jednostkach uzasadniano głównie ograniczonymi możliwościami personalnymi w stosunku do liczby obiektów wymagających takich działań. Niemniej jednak wysoki wskaźnik kontroli, w czasie których stwierdzono nieprawidłowości (15% średnio we wszystkich gminach) zdecydowanie przemawia za zwiększeniem skali tych działań.

W ocenie NIK, niewystarczająca liczba kontroli rodzi poważne ryzyko dla prawidłowego wdrożenia wymagań określonych w uchwałach antysmogowych. Sprawdzenie czy gospodarstwa domowe stosują paliwa o przyjętych parametrach jakościowych, wykorzystując do tego źródło ciepła o odpowiednim standardzie, wymagało będzie od większości jednostek zdecydowanego zwiększenia liczby kontroli, połączonych w niektórych przypadkach z koniecznością pobierania próbek z palenisk węglowych do szczegółowej analizy. W przypadkach stwierdzenia naruszenia wymogów uchwały antysmogowej niezbędne będzie również skierowanie wniosków do sądu o ukaranie grzywną, ponieważ obecne regulacje prawne nie przyznają strażnikom gminnym możliwości nakładania mandatów za takie wykroczenie.

Wnioski

Zarówno wyniki poprzedniej kontroli (P/14/086), jak i obecnej dobitnie wskazują, że podejmowane działania były nieadekwatne do skali i istotności problemów związanych z niedostateczną jakością powietrza w Polsce. 

Oszacowane przez WHO w skali roku skutki ekonomiczne zanieczyszczenia powietrza w Polsce ponad dwukrotnie przekraczają planowany na 2025 r. podwyższony poziom krajowych wydatków publicznych na ochronę zdrowia. Trudno w tym kontekście pozytywnie ocenić funkcjonowanie systemu ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, zwłaszcza że wydatki NFOŚiGW i WFOŚiGW (właściwych dla województw objętych kontrolą) na ochronę powietrza w 2016 r. były niemal dwustukrotnie niższe od przedstawionych przez WHO kosztów związanych z przedwczesnymi zgonami spowodowanymi zanieczyszczeniem powietrza. Dopiero w 2018 r. fundusze ochrony środowiska podpisały porozumienie w sprawie programu finansowego dedykowanego ochronie powietrza, który stwarza szansę na zapewnienie środków w wysokości zbliżonej do oszacowanych potrzeb. Niemniej jednak analiza materiałów źródłowych zgromadzonych w toku kontroli wskazuje na konieczność ponownej weryfikacji przyjętego kierunku działania w zakresie wsparcia finansowego procesów dotyczących termomodernizacji i wymiany źródeł ciepła w budynkach jednorodzinnych pod kątem możliwych do osiągnięcia rezultatów planowanych zadań, przy równoczesnym uwzględnieniu celów polityki środowiskowej UE i założeń przyjętych w KPOP. NIK sformułowała wnioski skierowane do Premiera, Ministra Środowiska, Ministra Energii, Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, Ministra Zdrowia oraz, co się rzadko zdarza, do Sejmu.

źródło: www.nik.gov.pl