Terminy przewidziane na implementację wspomnianych Dyrektyw już się wyczerpały - Dyrektywę z 2008 r. należało implementować do 2 lutego 2010 r., natomiast przepisy zawarte w art. 9a ust 2 i art. 11 dyrektywy 2009/29/WE, które stanowią fundament reformy systemu handlu w kolejnym okresie rozliczeniowym (2013-2020), należało implementować do końca 2009 r.

Poza tymi dość oczywistymi względami projektowana ustawa ma usprawnić funkcjonowanie systemu konsumując pięcioletnie już doświadczenia w tym zakresie i w pewnym stopniu wypełnić szereg niedostatków obowiązujących regulacji tj. ustawy z 2004 r., którą zresztą projektowana ustawa ma w całości uchylić³.

Na wstępie należy przypomnieć, że wprowadzony dyrektywą 2003/87/WE⁴ systemem handlu uprawnieniami do emisji, stanowi jeden z najważniejszych instrumentów polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony klimatu. System ten ma zapewniać ograniczenie wielkości emisji gazów cieplarnianych i cel ten ma zostać osiągnięty w sposób ekonomicznie efektywny.

Niniejszy artykuł ma przybliżyć najważniejsze zmiany, jakie w systemie handlu wprowadzi projektowana ustawa, do których należy zaliczyć wprowadzenie przejrzystych reguł dotyczących kwalifikowania instalacji i operacji lotniczych do objęcia systemem, zasad rozdziału uprawnień do emisji oraz przydziału uprawnień z krajowej rezerwy, zasad zbywania uprawnień do emisji w drodze aukcji, włączenia do systemu operacji lotniczych wykonywanych przez operatorów statków powietrznych oraz stworzenia efektywnego systemu sankcji zabezpieczających wykonywanie obowiązków wynikających z ustawy.

Kwalifikowanie instalacji i operacji lotniczych do objęcia systemem

Projektowana ustawa rozszerza zakres przedmiotowy systemu handlu. Obok instalacji, które ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności, powodują emisję gazów cieplarnianych, systemem będą objęte również operacje lotnicze wykonywane przez operatora statku powietrznego, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pomijając oczywiście zasadnicze znaczenie w tym względzie kryteriów/przesłanek objęcia systemem (instalacji i operacji lotniczych), które wyznacza wprost ustawa, należy zwrócić uwagę na znaczenie konstrukcji „objęcia systemem”. Istota tego stwierdzenia sprowadza się do tego, że objęcie instalacji czy operacji lotniczych systemem nastąpi ex lege (z mocy prawa) nie zaś rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Przesłanki objęcia systemem instalacji i operacji lotniczych opierają się na nieco innej konstrukcji. W przypadku instalacji zostały one wyrażone w sposób pozytywny poprzez wymienienie w załączniku do ustawy sformułowanych precyzyjnie wartości odnoszących się do zdolności produkcyjnych instalacji, mocy zainstalowanych itd. Natomiast w przypadku operacji lotniczych ustawa będzie się posługiwała katalogiem przesłanek negatywnych, wskazujących jakiego rodzaju operacje lotnicze są wyłączone spod zakresu obowiązywania ustawy. W odniesieniu do operacji lotniczych jeszcze jedna rzecz zwraca uwagę jest to sposób identyfikacji podmiotów wykonujących operacje lotnicze objęte systemem. Identyfikacja ta następuje nie w oparciu o kryterium siedziby podmiotu, czy miejsca prowadzenia działalności. Przepisy ustawy będą miały zastosowanie do operatorów statków powietrznych, wobec których RP pełni rolę tzw. administrującego państwa członkowskiego w rozumieniu Dyrektywy 2008/101/WE. Wykaz tych operatorów jest ustalany na mocy corocznie aktualizowanego rozporządzenia Komisji wydawanego w związku z art. 18a ust. 3 Dyrektywy.

Zasady rozdziału uprawnień do emisji oraz przydziału uprawnień z krajowej rezerwy

W odniesieniu do zasad rozdziału uprawnień do emisji projekt ustawy zapowiada mające się dokonać zmiany w zasadach funkcjonowania systemu po 2012 r. Jak wspomniano ustawa nie jest jeszcze pełną transpozycją przepisów Dyrektywy 2009/29/WE, wprawdzie pojawia się tutaj już zasadniczy dokument wprowadzający rozdział uprawnień w nowym okresie rozliczeniowym – wykaz instalacji objętych systemem wraz z liczbą nieodpłatnie przyznanych uprawnień do emisji, jednak w treści ustawy nie można odnaleźć szczegółowych reguł dotyczących sposobu określenia wartości indywidualnych przydziałów. Zasady te projektowana ustawa kwituje ogólnym odesłaniem do aktów przyjętych na podstawie dwóch zasadniczych postanowień Dyrektywy - art. 10a ust. 1 i 10c.

W trwającym obecnie okresie rozliczeniowym rozdział uprawnień do emisji pomiędzy prowadzących instalacje będzie odbywał się na dotychczasowych zasadach.

Dyrektywa 2003/87/WE wskazuje, że państwa członkowskie podejmując decyzje w sprawie rozdziału uprawnień do emisji mają uwzględnić potrzebę zapewnienia dostępu do tych uprawnień nowym operatorom. Funkcję tę pełni krajowa rezerwa uprawnień, z której zaspokajane jest zapotrzebowanie na uprawnienia dla nowych instalacji, powstałych w trakcie okresu rozliczeniowego oraz pokrycie wzrostu zapotrzebowania na uprawnienia instalacji już objętych systemem w związku ze zmianą w instalacji. Projektowana ustawa wprowadza w odniesieniu do instytucji krajowej rezerwy uprawnień dwojakiego rodzaju zmiany. Po pierwsze ogranicza zakres przesłanek uprawniających do ubiegania się o przydział uprawnień z tego źródła. Prawo ubiegania się o przydział będą posiadali jak dotąd, nowi uczestnicy systemu, a także te tylko instalacje, które wykażą wzrost emisji w związku z rozbudową instalacji⁵. W świetle tego prowadzący instalacje nie będą już mogli ubiegać się o przydział dodatkowych uprawnień w związku z tzw. zmianą w funkcjonowaniu, jak to przewiduje ustawa z 2004 r.

Drugą nowością jest zdefiniowanie wprost w ustawie elementów metodologii przydziału uprawnień z krajowej rezerwy, która szczegółowo ma zostać uregulowana w akcie wykonawczym do ustawy (rozporządzeniu Ministra Środowiska). Na gruncie dotychczasowych przepisów metodyka rozdziału uprawnień do emisji nie miała charakteru normatywnego co stanowiło źródło niepewności po stronie przedsiębiorców prowadzących instalacje. Propozycję uregulowania tego zagadnienia należy zatem ocenić pozytywnie, stworzy ona mechanizm przydziału uprawnień, który będzie transparentny i obiektywny.

Na tle projektowanych przepisów zwraca uwagę jeszcze jedna kwestia związana z instytucją krajowej rezerwy. Dotyczy ona wykluczenia możliwości kierowania roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z niewydania uprawnień do emisji w sytuacji, gdy krajowa rezerwa uprawnień do emisji zostanie wyczerpana.

Przyjęcie tego rozwiązania było wymuszone, jak należy wnioskować, brakiem możliwości zapewnienia wszystkim zainteresowanym przydziału nieodpłatnych uprawnień do emisji. Rozwiązanie to może mieć związek z tegoroczną decyzją Komisji Europejskiej (z 19 kwietnia 2010 r.) w sprawie KPRU na lata 2008-2012 notyfikowanego przez Polskę, w której wprowadzono wymóg wydzielenia w ramach dotychczasowej puli rezerwy dla nowych uczestników – swoistej subrezerwy na tzw. planowane projekty JI. Wykonanie decyzji Komisji może spowodować zmniejszenie puli uprawnień przewidzianej na tzw. ”nowe uruchomienia” (nowe instalacje, wzrost zapotrzebowania na uprawnienia w związku ze zmianami w instalacji) a zatem wyłączenie roszczeń o naprawienie szkody związanej z niewydaniem uprawnień może okazać się rozwiązaniem pożądanym.

Włączenie operacji lotniczych do systemu handlu

Projektowana ustawa, jak wspomniano, dokonuje włączenia do systemu handlu uprawnieniami do emisji operacji lotniczych, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zgodnie z harmonogramem przyjętym w prawie UE operatorzy statków powietrznych od początku 2010 r. mają obowiązek monitorowania emisji oraz liczby tonokilometrów pochodzących z operacji lotniczych. Podobnie jak prowadzący instalacje, operatorzy ci otrzymają nieodpłatnie uprawnienia do emisji, jednak na zasadniczo odmiennych zasadach. Zadania państwa członkowskiego w zakresie określenia wielkości przydziału będą się sprowadzały się do zgromadzenia wniosków operatorów i przekazania ich Komisji Europejskiej. Komisja z kolei, na podstawie analizy tych wniosków podejmie decyzję określającą w szczególności tzw. wzorzec porównawczy, w oparciu o który organy państw członkowskich dokonają obliczenia wielkości przydziału uprawnień do emisji dla poszczególnych operatorów. Uprawnienia organów państwa w zakresie ustalania wielkości przydziałów operatorom statków powietrznych sprowadzają się do wykonywania czynności stricte administracyjnych i wykonawczych, są one pozbawione swobody i możliwości posługiwania się własną metodologią rozdziału. Kluczową rolę odgrywa natomiast w tym względzie Komisja Europejska.

Zbywanie uprawnień do emisji w drodze aukcji

Osobny rozdział projektowanej ustawy został poświęcony aukcjom uprawnień do emisji. W tym miejscu należy zauważyć, że od 2013 r. państwa członkowskie będą zobowiązane sprzedawać na aukcji wszystkie uprawnienia do emisji, z wyjątkiem tych, które będą mogły zostać przyznane nieodpłatnie (m.in. instalacje ciepłownicze, instalacje dotknięte ryzykiem tzw. ucieczki emisji). Obowiązek zakupu uprawnień dotknie w największym stopniu wytwórców energii elektrycznej, dla których będzie to jedyny sposób pozyskania uprawnień do emisji. Projektowana w ustawie aukcja obejmie jednak wyłącznie uprawnienia do emisji ważne w bieżącym okresie rozliczeniowym, zaś od 2013 r. sposób przeprowadzania aukcji będzie regulowało Rozporządzenie Komisji, którego projekt oczekuje na głosowanie w Parlamencie Europejskim⁶.

W ustawie przyjęto, że na aukcje zostaną przeznaczone uprawnienia do emisji z puli rezerwy dla instalacji nowych i tych, w których dokonano zmiany, a także puli rezerwy przeznaczonej na zatwierdzone projekty wspólnych wdrożeń, które nie zostaną wykorzystane do dnia 31 grudnia 2012 r. Potrzeba wprowadzenia podstaw prawnych do sprzedaży przez państwo niewykorzystanych uprawnień wynika stąd, że uprawnienia do emisji znajdujące się w rezerwach na koniec okresu rozliczeniowego ulegną, zgodnie z przepisami dyrektywy 2009/29/WE, umorzeniu. Jedynie bowiem uprawnienia, które znajdą się na rachunkach w rejestrze (np. rachunkach instalacji) mają zdolność konwersyjną tzn. można je będzie przekształcić (poprzez mechanizm bankingu) na uprawnienia ważne w kolejnym okresie rozliczeniowym. Aukcyjna sprzedaż niewykorzystanych uprawnień pozwoli w świetle tego również na zwiększenie puli uprawnień jakimi będą dysponować przedsiębiorcy w kolejnym okresie rozliczeniowym.

Podstawowym warunkiem uczestnictwa w aukcji będzie posiadanie rachunku w Krajowym rejestrze lub innym rejestrze państwa członkowskiego Unii Europejskiej prowadzonym na analogicznych zasadach (zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2216/2004), a także wniesienie wadium. Krajowy rejestr umożliwia otwarcie rachunku wszystkim podmiotom zainteresowanym – nie tylko prowadzącym instalacje czy operatorom statków powietrznych ale również innym podmiotom np. brokerom. W związku z powyższym dostęp do aukcji będzie zapewniony wszystkim potencjalnie zainteresowanym podmiotom.

System sankcji zabezpieczających wykonywanie obowiązków wynikających z ustawy

Wymagania dotyczące sankcji stosowanych w przypadkach naruszenia obowiązków uczestnika systemu wprowadza sama Dyrektywa 2003/87/WE. Nakazuje ona aby Państwa Członkowskie wprowadziły do krajowych systemów prawnych kary, które będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Równocześnie sama Dyrektywa w art. 16 ust. 3 wprost określa wysokość jednostkowej stawki za nieumorzenie przez prowadzącego instalację (lub operatora statku powietrznego) takiej liczby uprawnień do emisji, która odpowiada wielkości zweryfikowanej emisji z instalacji (lub operacji lotniczych). Stawka tej kary została ustalona na poziomie 100 euro za każdą nierozliczoną tonę dwutlenku węgla.

Przepisy projektowanej ustawy wyczerpująco określają naruszenia, za które wymierza się kary pieniężne. Są to:

Wymierzanie kar pieniężnych należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który będzie ustalał przesłanki wymierzenia kar na podstawie własnej kontroli lub informacji przekazanej przez Krajowy ośrodek bilansowania i zarządzania emisjami⁷ lub Ministra Środowiska w odniesieniu do operatorów statków powietrznych, którzy nie wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie planów monitorowania.

Katalog kar przyjęty w projektowanej ustawie jest znacznie bardziej rozbudowany niż na gruncie obowiązujących przepisów. Należy w szczególności odnotować wprowadzenie kary za niezłożenie w terminie zweryfikowanego raportu o wielkości emisji. Dokument ten zawiera podstawowe informacje dotyczące funkcjonowania systemu, warunkuje prawidłowe i terminowe wykonanie obowiązku rozliczenia emisji. Raport podaje informację o rzeczywistej emisji z instalacji lub operacji lotniczych, na podstawie której można będzie określić liczbę uprawnień do emisji podlegających umorzeniu. Brak wykonania obowiązku złożenia raportu czyni zatem niemożliwym egzekwowanie innych obowiązków prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych (w tym w szczególności obowiązku rozliczenia emisji).

W ustawie wprowadzono również, w ślad za przepisami Dyrektywy 2008/101/WE, podstawy do stosowania szczególnego rodzaju kar adresowanych do operatorów statków powietrznych, którzy uporczywie nie wykonują swoich obowiązków związanych z uczestnictwem w systemie (wobec których wyczerpano przewidziane prawem krajowym środki zmierzające do wyegzekwowania tych obowiązków). Karą taką ma być zakaz wykonywania przez operatora operacji lotniczych nad terytorium UE lub jego części.

Zakaz ma wprowadzać Komisja Europejska, na wniosek przedstawiony przez Ministra Środowiska. Przepisy projektowanej ustawy regulują tylko zagadnienia związane z krajowym etapem procedury wprowadzania zakazu wykonywania operacji lotniczych. Pozostałe kwestie regulowało będzie rozporządzenie Komisji Europejskiej.

Projektowana ustawa wprowadzając szereg usprawnień i nowych rozwiązań w dziedzinie prawnych podstaw handlu uprawnieniami do emisji jest aktem od dawna oczekiwanym zarówno przez organy administracji publicznej jak i przedsiębiorców. Niestety wiele wskazuje, że w procedowanym kształcie będzie obowiązywała najwyżej do końca 2012 r., z uwagi na stosunkowo okrojony zakres implementacji Dyrektywy 2009/29/WE, która zasadniczo zreformuje system handlu uprawnieniami do emisji w nowym okresie rozliczeniowym. W niedługim czasie czeka nas więc kolejna ustawa regulująca tak ważną z gospodarczego punktu widzenia dziedzinę, jaką jest system handlu uprawnieniami do emisji. Można mieć nadzieję, że kolejne regulacje bardziej utrwalą się w polskim porządku prawnym.

Przypisy:
1. Dyrektywa 2008/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 8 z 13.01.2009, str. 3).
2. Dyrektywa 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63).
3. Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631)
4. Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz. U. Nr 281, poz. 2784 z późn. zm.
5. Wyjątkiem pod tym względem mają być instalacje wytwarzające ciepło, które będą mogły ubiegać się o dodatkowy przydział uprawnień w związku z rozbudową sieci ciepłowniczej.
6. Projekt Rozporządzenia Komisji (UE) nr …/.. z dnia […] r. w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie.
7. Krajowy ośrodek bilansowania i zarządzania emisjami (KOBiZE) powołany na mocy ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070, z późn. zm.) ma na gruncie projektowanej ustawy o handlu uprawnieniami do emisji pełnić rolę dotychczasowego Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (KASHUE).

Joanna E. Bukowska 
KASHUE-KOBiZE dla ChronmyKlimat.pl

Dr Joanna E. Bukowska pracuje w Zespole Prawnym w Krajowym Administratorze Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (KASHUE) oraz Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) w Instytucie Ochrony Środowiska w Warszawie. Jest pracownikiem naukowym Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kard. Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Zajmuje się prawnymi zagadnieniami ochrony środowiska, a w szczególności ochrony powietrza, zarządzania emisjami, a także handlu uprawnieniami do emisji.

Zastrzeżenie: Poglądy wyrażone w artykule są własnymi autora i nie należy ich utożsamiać z oficjalnym stanowiskiem KASHUE-KOBiZE lub polskiego rządu.