W największym stopniu na zjawisko to narażone są branże: chemia organiczna, hutnictwo stali i żelaza, produkcja szkła, cementu czy papieru; ale pełna lista gałęzi eksponowanych na ryzyko ucieczki emisji do państw trzecich obejmuje kilkadziesiąt pozycji. Z punktu widzenia gospodarki i ochrony klimatu wystąpienie zjawiska carbon leakage jest niepożądane. Nie prowadziłoby bowiem do oczekiwanego spadku koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze, osłabiając jednocześnie konkurencyjność międzynarodową państw podejmujących działania na rzecz ochrony klimatu.

Polityka klimatyczna na tle ogólnych trendów dezindustrializacyjnych w Europie

Część ekspertów przekonuje, że Polska w skali Europy jest krajem, w którym wyjątkowo dużą część sektora przemysłowego zajmują branże energo- i emisjochłonne i z tego powodu może dotkliwie odczuć skutki ich migracji poza granice UE. Podkreśla się przy tym negatywny wpływ zjawiska na rynek pracy – wzrost bezrobocia i analogiczny spadek zatrudnienia w branżach narażonych na carbon leakage.

Opinie te nie uwzględniają jednak długookresowych trendów dezindustrializacyjnych w Europie, w tym w Polsce. Pominięcie tego zagadnienia powoduje, że odnosi się wrażenie, iż zmniejszenie zatrudnienia w przemyśle jest samo w sobie złe, a polityka publiczna powinna się mu przeciwstawiać. W istocie rzeczy, zmiany w strukturze gospodarczej krajów rozwiniętych polegające na stopniowym zmniejszaniu się roli przemysłu jako pracodawcy zachodzą od kilkudziesięciu lat w gospodarkach wszystkich krajów rozwiniętych (por. wykres 1), nie są więc skutkiem polityki klimatycznej wprowadzonej w latach 90. ubiegłego stulecia.

Zmianom tym towarzyszy gwałtowny wzrost uprzemysłowienia państw azjatyckich, w tym zwłaszcza Chin. Zjawisko to niekoniecznie oznacza spadek wielkości lub wartości produkcji przemysłowej w USA czy Europie i migrację fabryk do krajów Azji. Rola przemysłu w PKB państw rozwiniętych stopniowo maleje, lecz główną przyczyną nie jest ucieczka produkcji przemysłowej za granicę, lecz zmiany relacji cen wyrobów przemysłowych do cen usług. Szybki postęp techniczny w przemyśle prowadzi bowiem do (relatywnego) spadku cen jego wyrobówi przesunięcia zatrudnienia do usług, alew większości branż przemysłowych nie następuje automatyczne zmniejszenie wolumenu produkcji. Przykładem może być niemiecki przemysł stalowy, który między rokiem 1970 a 2010 zmniejszył zatrudnienie o 76 proc.: z 374 do 90 tys. osób, utrzymując produkcję stali surowej na mniej więcej stałym poziomie 45 mln ton i zwiększając produkcję stali walcowanej o jedną czwartą. Substytucja pracy kapitałem i postęp techniczny przyniosły więc niemieckiemu hutnictwu ogromne korzyści: trzykrotny wzrost wydajności. Ścieżką tą od kilkunastu lat podąża także polska branża stalowa (por. tabela 1). Spadek zatrudnienia i wartości dodanej nie muszą więc iść w parze.

Tabela 1. Zatrudnienie i produktywność w polskim hutnictwie żelaza i stali, 1990-2010

Źródło: M. Bukowski, A. Śniegocki w „Zatrudnieniew Polsce 2010 – integracja i globalizacja", IBS 2011

Dezindustrializacja bowiem nie jest zjawiskiem niespodziewanym, lecz naturalnym procesem stopniowego przenoszenia zasobów pracy między sektorami gospodarki, który jest bezpośrednim następstwem szybszego postępu technologicznego w przetwórstwie przemysłowym niż w usługach. Z powodu bariery, jaką stanowi fakt, że popyt na dobra przemysłowe rośnie wolniej niż całkowity dochód gospodarstw domowych, przemysł musi redukować ceny wyrobów i zmniejszać zatrudnienie, zastępując pracę ludzką mechanizacją procesu produkcji. Nadwyżki zasobów pracy znajdują zatrudnienie w usługach, popyt na które rośnie szybciej niż dochód do dyspozycji sektora prywatnego, co z kolei, wobec ograniczonej możliwości wzrostu ich wydajności, prowadzi do wzrostu cen. Dobra trwałego użytku stają się z czasem tańsze, a usługi droższe.

W Polsce ostatniej dekady przenoszenie zasobów pracy z początkowo nisko-produktywnych, a jednocześnie wysoko-emisyjnych branż przemysłowych – górnictwa i hutnictwa do wysokoproduktywnego i mniej emisyjnego przemysłu motoryzacyjnego miało znaczący wpływ na wzrost produktywności na Śląsku.

W tym kontekście należy podkreślić, że niektóre kraje uprzemysłowione mogą, mimo wieloletniego trendu dezindustrializacyjnego rozumianego jako spadek zatrudnieniaw przemyśle, przeżywać okresy jego czasowego zatrzymania lub odwrócenia; o ile na danym etapie rozwoju ich przewagą będzie specjalizacja w bardziej pracochłonnej produkcji przemysłowej. Tak dzieje się teraz w Europie Środkowej i w Polsce, które w ostatniej dekadzie wyraźnie zwiększyły zatrudnienie i wytwarzaną wartość dodaną w przemyśle. Obecnie w całym regionie przemysł zatrudnia większy odsetek ludzi niż w UE15, odpowiadając także za odpowiednio wyższą część PKB nowych, środkowoeuropejskich członków UE.

Wysoki aktualnie udział produkcji przemysłowej w PKB zdaje się sam w sobie zwiększać ekspozycję polskiej gospodarki na carbon leakage. Gospodarki usługowe Europy Zachodniej nie muszą się bowiem obawiać wzrostów cen energii i opodatkowania emisji w takim stopniu jak środkowoeuropejskie gospodarki przemysłowe, zwłaszcza że w wielu krajach znaczenie energetyki węglowejw całkowitej produkcji energii jest niższy niżw Polsce. Oceny te pomijają jednak fakt, żew obecnej strukturze polskiego przemysłu dominują branże nienarażone na to zjawisko. Strukturę zatrudnienia w polskim przemyśle cechuje nadreprezentacja branż przemysłu tekstylnego, spożywczego i drzewnego oraz mniejsze w porównaniu do UE15 znaczenie przemysłu papierniczego, chemicznego, gumowego czy metalowego.

W powyższym kontekście należy uznać, że stricte statystyczne spojrzenie na problematykę carbon leakage może prowadzić do systematycznych błędów w ocenie zagrożenia migracji przemysłów energochłonnych i wysokoemisyjnych do krajów trzecich, w tym zwłaszcza w ocenie skutków tego zjawiska na rynku pracy. Obserwowana w ostatnich latach ponowna reindustrializacja polskiej gospodarki wiąże się raczej z rozwojem branż niezagrożonych ucieczką emisji: branży meblarskiej, produkcji samochodów i ich części, a także sektorów AGD i elektroniki użytkowej. Spośród energochłonnych gałęzi przemysłowych produkcja i zatrudnienie rosną przede wszystkim w przemyśle papierniczym, podczas gdy boom infrastrukturalny sprzyja przejściowo produkcji cementu i wapna. Zatrudnienie maleje natomiast w przemyśle chemicznymi stalowym.

Oznacza to, że ekspozycja Polski na problem carbon leakage, a w każdym razie na zagrożenia dla rynku pracy, jakie się z tym zjawiskiem wiążą; nie może być określona w sposób jednoznaczny, jedynie w oparciu o statystyki czysto makroekonomiczne np. udział przemysłu w PKB. Zmienia się ona takżez roku na rok w ujęciu bezwzględnym, czyli ewentualnej straty PKB i spadku zatrudnienia, a także względnym – czy Polska jest narażona mniej, czy bardziej niż inne kraje UE.

Polityka klimatyczna a zatrudnienie w polskim przemyśle

Koronnym, a jednocześnie budzącym najwięcej wątpliwości argumentem, jaki podnoszą w Polsce przeciwnicy europejskiej polityki klimatycznej, jest spodziewany, sięgający według niektórych ekspertów nawet 5,5 pkt. proc. wzrost stopy bezrobociaw kraju. Kalkulację oparto jednak o błędne założenie, że całe zatrudnienie w branżach narażonych na carbon leakage uległoby likwidacji, przekształcając się w bezrobocie, by następnie z powodu likwidacji miejsc pracy w powiązanych gałęziach gospodarki, wzrosła liczba osób zwalnianych.

Oba założenia upraszczają problem. Rzeczywiste zagrożenie przejściowym wzrostem bezrobocia w skali kraju jest kilka razy mniejsze.

Pierwsze założenie oznacza de facto, że w żadnym z przemysłów nie można zastąpić np. energii czy pracy innymi czynnikami produkcji – kapitałem, materiałami itp., zaś wyroby przemysłu polskiego, europejskiego są doskonale substytucyjne względem produktów zagranicznej konkurencji – firmy nie dysponują siłą rynkową, własną marką i wyróżniającą je jakością. W takiej sytuacji jedynym kryterium wyboru nabywców byłaby cena, która z powodu braku możliwości adaptacji technologicznych stałaby się niekonkurencyjna, co wypchnęłoby całą produkcję europejską z rynków światowych. Tak daleko idące założenia są nieprawdopodobne. Ich korekta prowadziłaby do zmniejszenia już pierwotnego szacunku wzrostu bezrobocia. W istocie rzeczy ryzyko spadku zatrudnieniaw tych jego gałęziach, które zagrożone są carbon leakage, wynosi 10-15 proc., a więc siedmio-dziesięciokrotnie mniej niż przyniosłaby zakładana całkowita likwidacja całych energochłonnych branż przemysłowych.

Tym niemniej nie oznacza to, że problem carbon leakage można pominąć w debacie o ochronie klimatu. Jego skutki mogą być bardziej dotkliwe w wybranych regionach. Tworzy to poważne wyzwanie dla polityki rynku pracy i polityki społecznej w mikroskali.

Podsumowanie

Formułowany przez niektórych ekspertów wniosek, że Polska jest bardziej zagrożona ucieczką uwęglowionych branż przemysłowych niż UE15 nie jest uprawniony.

Polska co prawda jest krajem silniej uprzemysłowionym niż większość gospodarek Europy Zachodniej, ale też specjalizującym się, z racji przewagi komparatywnej: niższych jednostkowych kosztów pracy, w bardziej pracochłonnych branżach przemysłu lekkiego i przetwórczego, a nie w kapitałochłonnych branżach przemysłu ciężkiego. Dodatkowo przemiany zachodzące w polskim przemyśle są nadal intensywniejsze niż w państwach UE15, a co za tym idzie dzisiejsze status quo nie musi odpowiadać realnym wyzwaniom, przed jakimi stanie polski przemysł za 10 lat. Od kierunku, w jakim pójdą procesy restrukturyzacyjne w polskim przemyśle chemicznym i ciężkim, a także od tego, w którą stronę podążą zmiany w strukturze produkcji przemysłowej w Polsce, zależeć będzie ekspozycja polskiej gospodarki na zagrożenie carbon leakage w przyszłości.

Główne wnioski z przeprowadzonej oceny są następujące:

● W Europie i innych gospodarkach rozwiniętych, w tym w Polsce, widać długookresowy trend dezindustrializacyjny zachodzący niezależnie od zmian w polityce klimatycznej. Jest to przesunięcie zatrudnienia z przemysłu do usług bez jednoczesnego spadku wolumenu produkcji w przemyśle ciężkim.

● Trend dezindustrializacyjny mityguje potencjalny efekt ucieczki produkcji do krajów trzecich w efekcie wprowadzenia w Europie polityki klimatycznej, zaś jego dotychczasowy przebieg wskazuje na duże technologiczne możliwości adaptacyjne przemysłu do zmieniających się warunków gospodarowania w średnim i długim okresie.

● W ocenie zagrożenia migracją przemysłów energochłonnych na poziomie kraju, a zwłaszcza w ocenie wpływu tego zjawiska na rynek pracy należy ostrożnie traktować rachunek ciągniony i wynikający z niego mnożnik wpływający na pogłębienie pierwotnego spadku zatrudnienia. Rzeczywista utrata miejsc pracy w przemyśle będzie zdecydowanie mniejsza niż wskazują na to alarmistyczne prognozy, a przy obecnych procesach gospodarczych zrekompensuje ją wzrost zatrudnieniaw sferze usług.

Maciej Bukowski, Instytut Badań Strukturalnych

Autor dziękuje Aleksandrowi Śniegockiemu za nieocenioną pomoc przy przygotowaniu niniejszego tekstu.

Tekst stanowi skrót opracowania Macieja Bukowskiego na temat potencjalnego zagrożenia polskiego przemysłu zjawiskiem carbon leakage. Opracowanie zamówiła sieć Climate Action Network-Europe (CAN-E) i zaprezentowała podczas debaty „The risk of carbon leakage in Central Europe". Tytuł, zmiany i skróty pochodzą od redakcji. Wprowadzono je za zgodą autora.

Tekst pochodzi z "Biuletynu Klimatycznego" nr 28