Nazwa miasta w języku arabskim oznacza wielkie drzewo, ale czy to będzie dobrym znakiem dla wyniku rozmów? Czy tym razem, na 18. już Konferencji Stron Ramowej Konwencji Klimatycznej (COP 18) połączonej z 8. Konferencją Stron Protokołu z Kioto (CMP 8), dojdzie do niezbędnych rozstrzygnięć?

Trudno uwierzyć, że planowanie działań realizujących zapisy Konwencji Klimatycznej zaczęło się 18 lat temu, a początek rozmów na temat ochrony klimatu to 1979 r., od którego minęły już 33 lata! Jeśli w ogóle możliwe jest krótkie podsumowanie tego okresu, to można powiedzieć, że wiele udało się osiągnąć, ale do realizacji najważniejszego celu nadal jest daleko, czasami można odnieść wrażenie, że wręcz dalej niż na początku.

Trudno też większości z nas zrozumieć, co się dzieje podczas negocjacji klimatycznych i jaki wpływ będą miały podjęte tam decyzje na nasze życie. Dlaczego w konferencjach musi brać udział tyle osób i dlaczego trwają tak długo? W poprzednim COP uczestniczyły delegacje 192 krajów będących stronami Konwencji (obecnie stron jest 195) oraz 50 organizacji międzyrządowych i 665 organizacji pozarządowych o różnym charakterze – biznesowym, ekologicznym, naukowym, młodzieżowym, kobiecym itp. Łącznie 30 123 osoby. Podczas dwutygodniowych negocjacji uczestnicy przeanalizowali i prawdopodobnie miliony razy poprawili tysiące stron dokumentów. Na COP 17 podjęto ponad 30 decyzji, które zajęły ponad 200 stron skomplikowanego i w wielu miejscach wieloznacznego tekstu.

Mimo iż konferencje to zawsze duży nakład pracy i zaangażowanie tysięcy osób, w naszym interesie jest przyglądanie się negocjacjom i patrzenie politykom na ręce. Ich decyzje bądź ich brak, będą miał istotny wpływ na nasze życie. Z drugiej strony rozmów nie da się uprościć. Problem jest złożony i dotyka wszystkich sektorów światowej gospodarki, więc rozwiązania także muszą być kompleksowe, obejmować wszystkie niezbędne obszary. Z tego powodu w delegacji każdego państwa są specjaliści z wielu dziedzin. Trzeba też wziąć pod uwagę, że każda ze 195 stron reprezentuje przede wszystkim doraźne interesy własnego kraju, które często są sprzeczne z potrzebami w skali globalnej i długoterminowej. O kompromis nie jest łatwo.

Na jakim etapie jesteśmy teraz?

Na poprzedniej konferencji klimatycznej w Durbanie (COP 17) podjęto wiele decyzji, ale kluczowych elementów nie udało się sprecyzować. Zdecydowano na przykład, że będzie kontynuacja protokołu z Kioto, ale zabrakło decyzji dotyczącej m.in. czasu trwania drugiego okresu wdrażania protokołu, poziomu redukcji emisji wymaganego od sygnatariuszy czy zasad dostępu do elastycznych mechanizmów redukcji emisji.

Aktualne staje się powiedzenie "diabeł tkwi w szczegółach", które często ma zastosowanie w trakcie negocjacji klimatycznych – skuteczność działań dla ochrony klimatu na poziomie globalnym zależy od szczegółów. COP 18 to ostatnia szansa znalezienia kompromisu w tych i innych kwestiach dotyczących przedłużenia protokołu, ponieważ pierwszy okres rozliczeniowy kończy się w tym roku, a 2013 r. nie może zacząć się bez zobowiązań dla krajów rozwiniętych.

W najnowszej ścieżce negocjacji utworzono na COP 17 grupę roboczą ad hoc ds. platformy Durbanu zajmującą się zwiększeniem działań dla ochrony klimatu (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, ADP). Jednocześnie toczą się rozmowy na dwa tematy. Pierwszy to podniesienie poziomu ambicji działań redukcyjnych teraz, przed 2015 i 2020 r., a drugi – kształtowanie podstaw do porozumienia, które ma powstać do 2015 i wejść w życie do 2020 r. W obu konieczne jest osiągnięcie znaczących postępów podczas konferencji klimatycznej w Doha.

Rok temu w Durbanie zdecydowano też o przedłużeniu o rok i zamknięciu do COP 18 uzgodnień w ramach grupy roboczej ad hoc ds. długoterminowej współpracy w ramach Konwencji (AWG-LCA). Zgodnie z założonymi celami, prace tej grupy prowadzone od konferencji na Bali w 2007 r., zaowocowały utworzeniem sieci instytucji wspierających kraje rozwijające się w ograniczaniu emisji i dostosowaniu się do zachodzących zmian klimatu.

Jednak zanim tę ścieżkę negocjacji będzie można zamknąć, wszystkie omawiane w jej ramach tematy muszą być w 100 proc. zakończone lub przeniesione do innych obszarów rozmów. Konieczne jest m.in. rozpoczęcie prac przygotowawczych dotyczących światowej rewizji realizacji polityki klimatycznej, która ma być przeprowadzona w latach 2013-2015. Strony negocjacji na COP 18 muszą zadecydować, ile i jakie obszary powinny być objęte rewizją oraz wyznaczyć silną instytucję, która będzie w stanie przeprowadzić ocenę w sposób niezależny, kompleksowy i kompetentny.

Czego mamy oczekiwać?

Analizy wskazują, że przy obecnych deklaracjach ograniczenia emisji zmierzamy do wzrostu średniej globalnej temperatury na poziomie 3,5–6°C, co zdaniem naukowców oznaczałoby katastrofę. Poprzedni COP pozostawił nas z niewielką i spóźnioną szansą na odwrócenie trendu, skierowanie świata na ścieżkę bezpiecznego, zrównoważonego, niskoemisyjnego rozwoju – tę szansę trzeba teraz wykorzystać. Politycy muszą postawić sobie ambitniejsze cele niż tylko business as usual, zgodzić się na podniesienie celów dla drugiego okresu rozliczeniowego Protokołu z Kioto, a jednocześnie wyznaczyć optymalną drogę do przyjęcia w 2015 r. sprawiedliwego, ambitnego porozumienia o dużej wadze.

Potrzebna jest zgoda wszystkich stron na zatrzymanie wzrostu emisji między 2015 a 2017 r. Powinna ona być równoznaczna z deklaracją przyspieszenia i wzmocnienia działań redukcyjnych we wszystkich krajach – podjęciem działań w skali globalnej już TERAZ, a nie po 2020 r. Czy negocjatorzy zdecydują się na przyjęcie zapisu określającego rok, po którym emisje muszą zacząć spadać, czy pozostawią to jako jedną z opcji lub podadzą kilka możliwości do dalszych negocjacji...? Nie wiadomo. Ta kwestia może być omawiana aż do 2015 r., kiedy oczywiście na zatrzymanie emisji w 2015 r. będzie już za późno... Wszystkie kraje rozwinięte powinny przyjąć na siebie konkretne, możliwe do porównania cele redukcji emisji, nawet jeśli część państw nie będzie realizowała ich w ramach protokołu. Optymalnym rozwiązaniem byłoby włączenie się wszystkich krajów rozwiniętych do realizacji protokołu, ale na to szanse są bliskie, jeśli nie równe, zeru.

Cele redukcyjne krajów rozwiniętych powinny być podniesione tak, by mieściły się w przedziale 25-40% proc., a zasady działania protokołu należałoby uzupełnić o mechanizm zwiększania celów w miarę rosnących potrzeb i możliwości. Przy określaniu poziomu ambicji w zakresie redukcji emisji pod uwagę powinny zostać wzięte najnowsze wyniki badań zawarte w V raporcie Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatu (IPCC), którego upublicznienie jest planowane na 2014 r. Prace nad korektą celów muszą się także odnosić do rezultatów światowej rewizji realizacji polityki klimatycznej, która ma się rozpocząć w przyszłym roku.

Jednocześnie muszą być rozwiązane problemy z nadwyżką uprawnień do emisji (AAUs), a nieprawidłowości w funkcjonowaniu elastycznych mechanizmów redukcyjnych trzeba usunąć. Każdy nowy wprowadzany mechanizm powinien faktycznie wpływać na spadek emisji i być regulowany surowymi zasadami. Żadne z tych zadań nie należy do łatwych.

Część krajów, w tym Polska, broni nadwyżek uprawnień z samozaparciem godnym lepszej sprawy. Nasi politycy w większości nie przyjmują do wiadomości, że cały system jest bliski zapaści. Wydają się nie rozumieć, że gdy wartość jednostki uprawnienia spadnie zbyt nisko, wszystkie AAUs-y staną się bezużyteczne także dla nas – nikt ich od nas nie kupi, a nawet jeśli kupi, to i tak nie będziemy mogli liczyć na znaczące wpływy do budżetu państwa. Jednocześnie słychać stwierdzenia typu "nie możemy ingerować w wysokość cen i sztucznie ich regulować, bo handel uprawnieniami miał być regulowany przez rynek – skoro takie ceny są, to takie miały być". Tyle że rynek sztucznie stworzono i regulowano. To, ile dostaliśmy uprawnień i na jakich warunkach, jest wynikiem decyzji politycznych.

Ze strony krajów rozwijających się powinniśmy oczekiwać rejestracji planowanych działań ograniczających emisję uzupełnionych o oszacowane zapotrzebowanie na wsparcie finansowe tych działań przez kraje rozwinięte.

Zielony Fundusz Klimatyczny (Green Climate Fund, GCF), który ma pomóc państwom rozwijającym się w osiągnięciu wskazanych celów, czeka na środki z państw rozwiniętych. Na lata 2013-2015 potrzebnych jest przynajmniej 10-15 mld dolarów, by fundusz mógł realizować cele. Niezbędna jest także zgoda na ewaluację deklaracji finansowych państw rozwiniętych w 2013 r.

Do listy zadań trzeba dodać przyspieszenie rozpoczęcia pracy Funduszu Klimatycznego (GCF), Komitetu Stałego przy Konferencji Stron wspierającego COP w zakresie mechanizmów finansowych Konwencji, rejestru Właściwych Krajowych Działań Redukcyjnych (NAMA), Komitetu Adaptacyjnego oraz Komitetu Technologicznego.

Strony muszą wyciągnąć wnioski z porażki na COP 15 w Kopenhadze i tym razem przygotować dokładny plan pracy dla grupy roboczej ADP, z klarownym i dokładnym rozłożeniem działań do 2015 r., precyzyjnie wyznaczonymi kluczowymi momentami decyzyjnymi oraz ostatecznymi terminami podejmowania najważniejszych decyzji. Tylko taki plan prac, jeżeli będzie konsekwentnie realizowany przez negocjatorów, daje szansę na przyjęcie porozumienia w 2015 r. Podstawą prac muszą być zasady sprawiedliwości społecznej oraz wspólnej, lecz zróżnicowanej odpowiedzialności. Zaangażowanie organizacji pozarządowych w proces negocjacji i wspieranie przez nie krajów  najbardziej narażonych na skutki zmian klimatu, będzie teraz potrzebne bardziej niż kiedykolwiek.

Warunki do negocjacji będą trudne z powodu kryzysu ekonomicznego. Interpretacje prawne podjętej na COP 17 decyzji dotyczącej nowego porozumienia wskazują na konieczność prowadzenia dalszych negocjacji w sprawie jego formy prawnej, którą tylko niby określono – w konsekwencji każde z państw może się upierać przy własnej ocenie przyjętych zapisów. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że najwięksi emitenci będą się upierali przy interpretacji najsłabszej z możliwych. Spory z tego wynikające, a także dotyczące wszystkich innych szczegółów nowego porozumienia, mogą się ciągnąć latami, nawet do COP 21 i po nim.

Nie wolno zapominać, że o nowym porozumieniu mówiliśmy już na Bali w 2007 r. i miało ono zastąpić lub uzupełnić protokół z Kioto po zakończeniu jego pierwszego okresu rozliczeniowego – powinno więc wejść w życie na początku 2013 r. Jesteśmy więc w decyzjach i działaniach mocno spóźnieni, a do nowego ostatecznego terminu przyjęcia porozumienia w 2015 r. czasu jest mało.

Nie mamy prawa do kolejnych porażek, chowania głowy w piasek i odsuwania w czasie trudnych decyzji. Teoretycznie wszystkie strony negocjacji powinny dążyć do maksymalnej redukcji emisji, już teraz, a nie po 2020 r. Rzeczywistość jest inna. Argumentu "mamy prawo się rozwijać" używają wszystkie państwa niezależnie od poziomu i tempa rozwoju. Dlatego negocjatorzy muszą postawić pytanie, czy mamy prawo stawiać obecny poziom materialnego dobrobytu ponad wspólną przyszłość? Czy nie jesteśmy przypadkiem jak załoga Titanica, kłócąca się o to, kto ma prawo do większej kajuty i kto za co odpowiada, kiedy statek już tonął? Byłoby wskazane, by politycy pilnie odpowiedzieli na te pytania. Najlepiej przed szczytem klimatycznym w Doha, jeśli dotąd tego nie zrobili. Im szybciej, tym lepiej.

Urszula Stefanowicz
Sekretariat Koalicji Klimatycznej

Artykuł pochodzi z "Biuletynu Klimatycznego" nr 29-31, wydawanego przez Instytut na rzecz Ekorozwoju oraz Polski Klub Ekologiczny Okręg Mazowiecki. Biuletyn jest redagowany we współpracy z członkami Koalicji Klimatycznej – grupą pozarządowych organizacji ekologicznych.