Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu oraz zmianą wielu dyrektyw Polska opracowała wersję roboczą Krajowego planu energii i klimatu na lata 2021 – 2030 (KPEiK). Następnie w oparciu o otrzymane rekomendacje ze strony Komisji Europejskiej rząd przygotował wersję finalną, która pod koniec 2019 roku została przekazana do Brukseli. W dniu 14.10.2030 roku Komisja Europejska opublikowała ocenę finalnych wersji krajowych planów energii i klimatu nadesłanych przez poszczególne kraje członkowskie, w tym także Polskę[1].

W swojej ocenie Komisja skoncentrowała się przede wszystkim na: procesie odchodzenia od węgla (emisja gazów cieplarnianych, pochłanianie i energetyka odnawialna), efektywności energetycznej, bezpieczeństwie energetycznym,  wewnętrznym rynku energii oraz badaniach, innowacjach i konkurencyjności. Ponadto odniesiono się do spójność dokumentów w relacji pomiędzy celami, a inwestycjami. Sformułowano zalecenia co do wdrażania planów w powiązania z wychodzeniem z kryzysu związanego z pandemią koronowirusa.

Finalny dokument KPEiK został przez Polskę przekazany w terminie ale jak zaznacza Komisja brak jak do tej pory przesłania długofalowej strategii do roku 2050, którego termin minął 31.12.2019 roku. Podkreślano, że KPEiK był przedmiotem konsultacji w trakcie, której wpłynęło ponad 1000 uwag i komentarzy ze strony 80 podmiotów. Jednak nie przedstawiono szczegółowo podsumowania wyników tych konsultacji jak i także nie przeprowadzono procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, co jest wymogiem prawnym wynikającym z Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 roku w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko. Wg Komisji z 27 rekomendacji przedłożonych do wersji roboczej KPEiK[2] Polska w pełni uwzględniła jedynie trzy, w znacznym stopniu pięć, częściowo 16 a trzy w ogóle nie uwzględniła.

Ocena ambicji celów oraz powiązanych z ich realizacją polityk oraz

środków

Odchodzenie od węgla

Emisje gazów cieplarnianych

W ocenie Komisji Europejskiej wyraźnie podkreśla się znaczącą lukę pomiędzy celem dla Polski w zakresie emisji gazów cieplarnianych ze źródeł nie objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji[3] (tzw. non-ETS) wynoszącą aż 18 punktów procentowych. KPEiK przewiduje możliwość osiągnięcia celu redukcji 7% w roku 2030 w stosunku do roku 2005 ale nie przedstawia szczegółowego sposobu dojścia do niego. Choć w ocenie podkreśla się, że przewidziano dodatkowe działania temu służące. Dostrzega się możliwość skorzystania z elastyczności w ramach sektora LULUCF, czyli wykorzystanie pochłania dwutlenku węgla w rozliczeniu ww. celu. Jego osiągnięcie będzie bardzo trudne, wymagające podjęcia zdecydowanych dodatkowych działań przede wszystkim w zakresie budownictwa i istniejących budynków (prawie 30% udział w emisji non-ETS), transportu (prawie 28%), przemysłu poza ETS (22%) i rolnictwie (blisko 15%).

Komisja zwróciła uwagę na przewidywane w KPEiK ograniczenie emisji z samochodów osobowych i dostawczych o 15% w okresie 2021-2025 oraz w okresie 2021-2030 o 37,5% dla samochodów osobowych i 31% dla samochodów dostawczych. Jednak zauważa brak szczegółowego opisania jak zamierza się osiągnąć te cele w tak znacznej skali. Za niewystarczające uznano stwierdzenia dotyczące osiągnięcia dekarbonizacji transportu. Brak szczegółów  co do zastosowania: paliw alternatywnych, w tym elektryfikację, konwencjonalnych biopaliw, przejście na transport publiczny i niskoemisyjny. Co do rozwoju samochodu elektrycznego pokazane jedynie środki realizacji do roku 2025 a brak jest konkretnych rozwiązań dla okresu późniejszego do rok 2030. Działania w zakresie transportu kolejowego i lotniczego w ocenie Komisji nie mają konkretnych celów i środków realizacji. Omawiając planowane przez Polskę posiadanie 1 mln samochodów elektrycznych w roku 2030 Komisja zwraca uwagę, że w roku 2030 planowany jest 32% udział energii elektrycznej  pochodzącej ze źródeł odnawialnych, co oznacza, że  mniej niż jedną trzecią energii elektrycznej używanej w transporcie można będzie zaliczyć do odnawialnej. Na marginesie należy stwierdzić, że Polska mając zarejestrowanych 10,7 tys. samochodów elektrycznych w marcu 2020 aby osiągną ww. cel średniorocznie przez następne 5 lat powinno przybywać blisko 200.000 pojazdów rocznie !!!.

Zagadnienia dotyczące LULUCF[4] i rolnictwa w Polsce w ocenie Komisji obejmują jedynie  ogólnie strategie i środki ale bez określenia celów jak i konkretnych sposobów do ich osiągnięcia. W zakresie gospodarki leśnej w KPEiK zawarte jest wiele środków jednak nie są one określone ilościowo. Podobnie oceniono zostały planowane działania związane z adaptacją do zmiany klimatu gdzie zaprezentowano podejście jakościowe nie proponując konkretnych celów ilościowych na lata 2021-2030.

Energetyka odnawialna

Komisyjna ocena wykazała, że proponowany w KPEiK udział energii odnawialnej w finalnym zużyciu energii jest mało ambitny (21-23%) w stosunku do ww. Rozporządzenia gdzie oceniono możliwość osiągnięcia przez Polskę 25%[5]. Komisja dostrzega pokazanie przez Polską celów rozwoju trzech podsektorów OZE (energia elektryczna, transport, ogrzewanie) ale jednocześnie widzi brak szczegółów dotyczących planowanych polityk i środków osiągnięcia zapisanych celów.

W ocenie Komisji zauważa się przypisywanie znaczącej roli ustawie o odnawialnych źródłach energii i określenie celu w wysokości 32% udziału OZE w zużyciu energii elektrycznej. Jednak podkreśla się, że zaproponowana polityka i środki pozwolą jedynie na częściowe osiągniecie zamierzonego wzrostu udziału odnawialnego źródła energii.  Komisja zaznacza, że w ogrzewaniu i chłodzeniu w KPEiK przypisano ważną rolę biomasie. Ponadto istotną rolę mają pełnić: energia słoneczna, biogaz, komunalne odpady odnawialne, a zwłaszcza pompy ciepła. Jednocześnie zauważa, że brak jest informacji o planowanym wzroście wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ciepłownictwie oraz zagospodarowaniu ciepła odpadowego. W ocenie Komisji proponowane w KPEiK środki realizacji celu dotyczącego wzrostu udziału OZE w ogrzewanie i chłodzenie także są niewystarczające[6]. Podobnie jak w przypadku ogrzewania i chłodzenia Komisja ocenia, że cel uzyskania 14% udział OZE w transporcie przy zaproponowanej polityce i środkach jest nie do uzyskania.

Efektywność energetyczna

Komisja ocenia, że przewidziana na rok 2030 skala poprawy efektywności energetycznej jest skromna w porównywaniu z celami UE w tym zakresie, choć przewidywana jest poprawa w stosunku do roku 2020. Przede wszystkim zamierza się osiągnąć to kładąc nacisk na stronę podażową, transport i budynki. Proponowane działania są wielostronne i mogą wydawać się wystarczające do osiągniecia celu tj. zaoszczędzenia 91,3 Mtoe energii pierwotnej i 67,1 Mtoe końcowego zużycia energii. Jednak ich wiarygodność wg Komisji jest trudna do oceny. Postawione zostało pytanie czy Polska będzie w stanie zrealizować zamierzone oszczędności, biorąc pod uwagę brak jasnych szacunków skutków proponowanych działań oraz powiązań z budżetem. W ocenie podkreślone zostały przewidziane szerokie działania dotyczące poprawy efektywności budynków, a przede wszystkim wzrost udziału ocieplonych budynków mieszkalnych do 70% w 2030 r. (w porównaniu z 58,8% w 2015 r.), służący zmniejszeniu liczby osób żyjących w sub-standardzie. W zakresie renowacji budynków zgodnie z art. 2a Dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków szeroko opisane są mechanizmy finansowe, ale brakuje szczegółowych informacji i liczb, co umożliwiłoby kompleksową ocenę (np. powierzchnia budynków, oszczędności na m², inwestycje).

Bezpieczeństwo energetyczne

W ocenie Komisji KPEiK zawiera uporządkowany zestaw środków, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, a jednocześnie stanowi on w omawianym okresie na priorytet transformacji  systemu elektroenergetycznego. Podkreślany jest w ocenie wzrost udziału OZE, zmykanie elektrowni węglowych, zmiany kierunku dostaw gazu ziemnego, a także zapewnienie stabilnych i bezemisyjnych dostaw energii elektrycznej w wyniku realizacji energetyki jądrowej, które planowane jest od roku 2033. Komisja zauważa, że w tym kontekście brak jest wspomnienia o biogaz i zielonym wodorze. W ocenie omawia się dywersyfikację źródeł, zwiększenie pojemności magazynowania ropy naftowej jednocześnie zwraca się uwagę na słabość powiązań z planami awaryjnymi dotyczącymi zaopatrzenia w gaz, energię elektryczną i ropę naftową oraz zabezpieczenia się przed cyberatakiem. W konkluzji tej części stwierdza się, że planowane polityki i środki są niewystarczające do osiągnięcia zamierzonych celów.

Wewnętrzny rynek energii

Komisja w ocenie zwraca uwagę na fakt, że KPEiK przewiduje się rozwój połączeń międzynarodowych dotyczących infrastruktury energetycznej, dążąc tym samy do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Komisja odnosi się także do zmiany miksu energetycznego uznając go jedynie za stopniowy w stosunku do potrzeb dekarbonizacji. Przewiduje się zmniejszenie udziału węgla do 57-60% w wytwarzaniu energii elektrycznej, co ma być uzupełniane OZE (32% w roku 2030), wytwarzaniem z gazu jak i także od roku 2033 energetyką jądrową. Ogólnie Komisja ocenia, że KPEiK odnosi się do liberalizacji cen na rynku gazu, ale pozostawia otwartą kwestię liberalizacji cen energii elektrycznej. W konkluzji zaznacza się, że jednak proponowane środki są niewystarczające, aby osiągnąć zamierzone cele.

Komisja zwraca uwagę na słabość wynikającą z braku oceny skali ubóstwa energetycznego jak i także z niedostatku przewidywanych działań do jego ograniczania. Brak jasnej definicji tego zjawiska jak i także konsumenta wrażliwego. Nadal brakuje wskaźników ilościowych i jasnych celów.

W ocenie podkreśla się brak wystarczającej szczegółowości sposobu wykorzystania Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Komisja widzi potrzebę sformułowania potrzeb transformacji w odniesieniu do każdego regionu górniczego mającego zostać objętych ww. funduszem. KPEiK warunkuje osiągnięcie przez Polską celu 23% udziału odnawialnych źródeł energii w 2030 r. uzyskaniem dodatkowych środków w ramach ww. fundusz.

Badania, innowacje i konkurencyjność

Wg Komisji KPEiK określa istotne obszary, w których wysiłki badawcze i innowacyjne mają na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarki chociaż nie przedstawiono jasnych celów ilościowych na lata 2021-2030. Polska zamierza dążyć do zmniejszenia luki w odniesieniu do zamożniejszych członków UE, dążąc do poprawa jakości życia. Komisja stwierdza, że chociaż KPEiK wskazuje na ambicje Polski, aby stopniowo zwiększać udział odnawialnych źródeł energii (promowanie zaawansowanych biopaliw, wodoru i mikroinstalacje odnawialne), to w dokumencie nie ma wyraźnego celu promowania lub wdrażania technologii niskoemisyjnych. Jednocześnie KPEiK przewiduje wpieranie krajowych badań nad czystymi technologiami węglowymi oraz promowanie wykorzystania wodoru jako paliwa alternatywnego w transporcie.

Spójność, interakcje polityk i inwestycji

W ocenie Komisji stwierdza się, że interakcje między istniejącymi a planowanymi politykami i środkami sektorowymi są fragmentaryczne, w szczególności w zakresie badań, innowacji i konkurencyjność. KPEiK określa priorytetowe obszary inwestycyjne i źródła finansowania, ale zawiera ograniczone informacje o barierach rynkowych i ryzyku. Jeśli chodzi o politykę spójności, KPEiK nie przewiduje kompleksowej analizy potencjalnych obszarów do wsparcia w kolejnym okresie programowania 2021 - 2027.

Ponadto Komisja zwróciła uwagę na kilka istotnych kwestii:

• zidentyfikowane potrzeby inwestycyjne określone w załączniku II do KPEiK generalnie nie są powiązane z analizami finansowymi zwłaszcza dotyczącymi dodatkowego wsparcia ze strony środków publicznych;
• nie ma konkretnego harmonogramu stopniowego wycofywania dopłat do energii z paliw kopalnych;
• działania dotyczące poprawy jakości powietrza nie odnoszą się do konkretnych scenariuszy redukcji emisji, ani prognoz emisji;
• w ramach programu czyste powietrze nieefektywne kotły węglowe są zastępowane nowymi, co grozi „zablokowaniem” węgla jako paliwa do ogrzewania;
• potencjał redukcji gazów cieplarnianych wynikający z wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym, mógłby być znacznie bardziej szczegółowo rozpracowany;
• nie dostrzeżono interakcji pomiędzy bioróżnorodnością a proponowanym działaniami z wyjątkiem terenów leśnych;
• brakuje odniesienia co do popytu i podaży bioenergii, w podziale na surowce i pochodzenie;
• brak omówienia likwidacji starych i przestarzałych elektrowni na węglu kamiennym i brunatnym;
• dodatkowych korzyści wynikających z działań na rzecz adaptacji jak i dodatkowych korzyści jak choćby związanych z zarządzaniem ciepłem w budynkach;

W KPEiK nie zastosowano zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Komisja stwierdza, że efektywność energetyczna nie jest brana pod uwagę przy omawianiu bezpieczeństwa energetycznego i rynku wewnętrznego, nadawania jej priorytetu zamiast rozbudowie sieci czy mocy wytwórczych.

W ocenie Komisji zwrócono uwagę na konieczność bardziej szczegółowego wyjaśnienia kilku kwestii dotyczących analiz makroekonomicznych jak: utrzymywanie się stałych do 2030 roku trendów produktywności w sektorach, wielkości inwestycji i konsumpcji gospodarstw domowych czy stały wzrost liczby ludności w okresie objętym prognozą (niezgodne z Eurostatem). Może to prowadzić, jak ocenia Komisja, do przeszacowania prognozy PKB, co w konsekwencji może mieć wpływ na ocenę potrzeby w zakresie zużycia energii. Komisja dostrzega zbyt mało analiz pokazujących korzyści przejścia na zieloną gospodarkę zwłaszcza na obszarach regionów górniczych.

Wskazówki dotyczące wdrażania Krajowej Planu Energii i Klimatu w powiązaniu z działaniami na rzecz wyjścia z kryzysu COVID-19

Wdrażanie KPEiK

W ocenie podkreśla się konieczność jak najszybszego rozpoczęcia wdrażania KPEiK, a także priorytetowo potraktowanie jego tematyki przy opracowaniu Krajowego planu odbudowy w wyniku kryzysu związanego z pandemią COVID-19. Dokument ten powinien być gotowy do końca kwietnia 2021 r. W szczególności zwracana jest uwaga na znaczne trudności osiągnięcia przez Polskę celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w obszarze non-ETS. Przewidziana na rok 2022 szczegółowa krajowa strategia redukcji emisji w tym obszarze wymaga zwrócenia uwagi przede wszystkim na ograniczenie emisji z transportu, budownictwa i rolnictwa. Ponadto za istotne uznano jasne przedstawienie sposobów zmniejszenia zależność kraju od węgla, a także podniesienia ambicji w zakresie udziału energii odnawialnej i poprawy efektywności energetycznej dążąc do znacznego wzmocnienia zielonej transformacji. Komisja zwraca uwagę na zbyt ograniczone podejście do rozwoju OZE, zachęcając do upraszczania ram administracyjnych i regulacyjnych dla energetyki obywatelskiej. Ma to sprzyjać finansowaniu prywatnemu w infrastrukturę energii odnawialnej zwłaszcza w ciepłownictwie w połączeniu z renowacją budynków. Jednocześnie ważkim byłoby przeznaczenie wystarczających zasobów finansowych i rozwiązań prawne, służących poprawie efektywności energetycznej, a przede wszystkim skierowanie inwestycji na wymianę około 3 milionów kotłów do ogrzewania, które znacznie przyczyniają się do zanieczyszczenia powietrza. Komisja zwraca także uwagę na przyjęcie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”, co nie ma miejsca w KPEiK. W szczególności warte jest podkreślenia widzenie poprawy efektywności zwłaszcza w budownictwie i budynkach jako instrument ożywienia gospodarki po pandemii, wykorzystując w tym celu zapisy zawarte w tzw.  Renovation Wave for Europe, łącząc zazielenianie budownictwa i budynków z tworzeniem zielonych miejsc pracy oraz przeciwdziałaniem ubóstwu energetycznemu. Wymaga to dalszego wsparcie dla renowacji publicznych i prywatnych budynków, co można by zapewnić dzięki zwiększonemu finansowaniu publicznemu i lewarowaniu ze środków z UE z prywatnymi pieniędzmi, łącząc dotacje, pożyczki, gwarancje i dopłaty do pożyczek. Oczekuje się, że Polska przedstawi solidną i kompleksową długoterminową strategię renowacji zgodnie z art. 2a dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, stanowiącą część ambitnego planu działania na rzecz dekarbonizacji do 2050 r.

W ramach rynku wewnętrznego Komisja zachęca Polskę do odejścia od cen regulowanych gazu i energii elektrycznej, ponieważ sygnały cenowe na rynku są ważnym czynnikiem wpływającym na realizację celów polityki energetycznej UE. Zachęca się również Polskę do usprawnienia wykorzystania i dostępu do rynku dla źródeł odnawialnych w ogrzewaniu i chłodzeniu oraz w ciepłownictwie, a także w celu ułatwienia zatłaczania biometanu do sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu.

Warte podkreślenia są w szczególności poniższe uwagi Komisji jako istotne do wdrażania KPEiK:

• wprowadzenie środków promujących transport zbiorowy, w szczególności na obszarach wiejskich, w celu zmniejszenia zależności od indywidualnego transportu;
• skierowanie więcej inwestycji w gospodarstw domowych niż systemowe sieci ciepłownicze, które mogą osłabić zintegrowaną dekarbonizację;
• podjęcie dialog w celu aktywnego współdziałania z władzami regionalnymi i lokalnymi, partnerami społecznymi, społeczeństwem obywatelskim, organizacjami, środowiskami biznesowymi, inwestorami i innymi zainteresowanymi stronami w dyskusji nad różnymi scenariuszami przewidzianymi do realizacji KPEiK;
• zaproponowanie bardziej ambitnego  podejścia, które dotyczyłoby społeczno-ekonomicznych aspektów transformacji energetycznej oraz dywersyfikacja gospodarki, ze szczególnym uwzględnieniem wyzwań lokalnych i regionalnych. Stanowczo zaleca się przedstawienie dalszych szczegółów i analizy konkretnych środków łagodzących skutki transformacji.
• rozwiązanie problem ubóstwa energetycznego, między innymi, za pośrednictwem szczególnego wsparcie dla społecznie innowacyjnych rozwiązań i przedsiębiorstw społecznych, które pracują nad rozwiązaniem.

COVID-19

W ocenie Komisji zaznacza się konieczność uwzględnienia w realizacji KPEiK odbudowy po COVID-19, a przede wszystkim przyspieszenie działań, które już są gotowe do wdrażania. Za kluczowe uważa się przeciwdziałanie barierom administracyjnym i inwestycyjnym. Zdaniem Komisji zielona transformacja przyczyni się do ożywienia gospodarczego, co powinno być zawarte w krajowym planie odbudowy. Przypomina się, że minimum 30% obu funduszy Wieloletnich Ram Finansowych i Funduszu Odbudowy, a w przypadku polskiego krajowego planu odbudowy co najmniej 37% wydatków, powinno być związanych z działaniami na rzecz klimatu. Natomiast pozostała część środków może być wydatkowana z przestrzeganiem zasady  „nie szkodzić”. Komisja zaleca aby w formowaniu działań w zakresie klimatu i energii rozważyć następujące kwestie związane z:

• przeznaczeniem większych środki na wsparcie inwestycji w energię odnawialną w celu zmniejszenia zależności od węgla oraz w poprawę efektywności energetycznej budynków i przemysłu;
• zwiększeniem integracji systemu energetycznego i promowaniem dekarbonizacji konsumpcji gazu, w tym poprzez rozwój rynku technologii magazynowania i zielonego wodoru;
• wspieraniem działań służących zrównoważonemu transportowi, w tym rozwojowi i modernizacji infrastruktury transportu publicznego, promowaniem intermodalnych sieci transportowych oraz elektromobilność.