Ostatnimi laty stosunki pomiędzy Polską a UE w zakresie energetyki, a w szczególności polityki klimatycznej, były bardzo napięte. Sytuacja ta jest wysoce niekorzystna dla obu stron sporu. Nadszedł czas, aby UE z większym zrozumieniem podeszła do wyjątkowych wyzwań stojących przed Polską oraz zaproponowała temu krajowi wiarygodne i długoterminowe porozumienie w zakresie polityki energetyczno-klimatycznej, mówi Thomas Spencer, pracownik naukowy paryskiego instytutu doradczego IDDRI, specjalizujący się w zakresie energetyki oraz ochrony klimatu.

Polska energetyka, a w szczególności elektroenergetyka, to sektor dość specyficzny. Po pierwsze jest on silnie zdominowany przez węgiel, który stanowi źródło około 90% energii elektrycznej oraz 56% całkowitej energii pierwotnej. Średnia dla europejskich krajów OECD wynosi odpowiednio 24% oraz 17%. Jedynie 2% energii elektrycznej oraz 13% całkowitej energii pierwotnej pochodzi w Polsce z gazu. Jedna trzecia zużywanego gazu pochodzi z źródeł krajowych, a reszta importowana jest z Rosji przez rurociąg Jamalski oraz Przyjaźń.

Po drugie infrastruktura energetyczna Polski jest w znacznej mierze przestarzała i mało wydajna. W sektorze elektroenergetycznym 37% zainstalowanej mocy ma 30–40 lat, a 20% nawet 40–50 lat. Tak więc w najbliższym czasie Polska będzie musiała przeprowadzić znaczne inwestycje w tym zakresie.

Po trzecie zużycie energii na mieszkańca jest w Polsce o jedną trzecią niższe niż średnia dla pozostałych europejskich krajów OECD, a zużycie energii elektrycznej wynosi niewiele ponad połowę niż średnia dla europejskich krajów OECD. Najprawdopodobniej styl życia Polaków w coraz większym stopniu będzie upodabniał się do stylu życia obywateli Europy Zachodniej, w związku z czym spodziewany jest znaczny wzrost zapotrzebowania na energię.

Zatem Polska będzie musiała zdywersyfikować źródła energii oraz przeprowadzić transformację w kierunku niskowęglowej energetyki jednocześnie zapewniając utrzymanie bezpieczeństwa energetycznego oraz zaspokojenie szybko rosnącego zapotrzebowania na energię i usługi energetyczne. W odpowiedzi na to wyzwanie rząd Polski przyjął w 2009 r. politykę energetyczną polski do 2030 r. Dane techniczne zawarte w tym dokumencie zostały zaktualizowane w 2011 r.

Polityka ta opiera się w dużej mierze na szerokim wsparciu dla energii jądrowej, która w 2030 r. powinna stanowić źródło 17% wytwarzanej energii (obecnie 0%). Kolejną ważną technologią ma być wychwytywanie i magazynowanie dwutlenku węgla (CCS – ang. carbon capture and storage) – do 2030 r. technologia ta ma obsługiwać bloki energetyczne o mocy 4,2 GW (obecnie instalacje takie nie istnieją w Polsce). Udział źródeł odnawialnych w wytwarzaniu energii elektrycznej ma wzrosnąć z obecnych 5,8% do 17% w 2030 r. Rola gazu ma być mniejsza – z niego pochodzić będzie 10% wytwarzanej energii w 2030 r., będzie to znacznie więcej niż obecnie. Tak więc polska polityka energetyczna opiera się głównie o rozwiązania dużej skali, długoterminowe, kapitałochłonne i technologicznie złożone, takie jak energetyka jądrowa czy CCS.

Zainteresowanie energetyką odnawialną

Przedstawiona powyżej strategia wynika po części z konieczności, gdyż krótkoterminowe rozwiązania, które pozwoliłyby Polsce na stopniową restrukturyzację sektora w kierunku energetyki niskowęglowej oraz zapewniłyby dostateczny poziom dywersyfikacji źródeł energii są dość ograniczone. Zwiększenie udziału gazu nie jest pożądane, gdyż Polska i tak już w dużym stopniu zależy od dość drogiego gazu przesyłanego z Rosji. Monopolista na rynku dostaw gazu w Polsce, PGNiG płaci około 500$ za 1000 m³, a cena gazu rosyjskiego jest nadal uzależniona od ceny ropy. To około 20% więcej niż na innych rynkach gazu ziemnego w Europie, gdzie odchodzi się od indeksowania w oparciu o ceny ropy na rzecz cen bieżących. Rynki te skorzystały z wysokiej podaży gazu na świecie oraz rozwoju technologii LNG.

Ponadto import gazu rosyjskiego budzi zastrzeżenia co do bezpieczeństwa energetycznego Polski, pomimo że jego udział w całkowitej produkcji energii jest niski (4,2%). W strategii bezpieczeństwa narodowego RP stwierdza się, że: "wśród zagrożeń bezpieczeństwa o charakterze zewnętrznym największe znaczenie ma uzależnienie polskiej gospodarki od dostaw surowców energetycznych – ropy naftowej i gazu ziemnego – z jednego źródła".

W odpowiedzi na ten problem Polska zaangażowała się w budowę terminalu LNG w Świnoujściu; jego początkowa pojemność ma wynosić 5 mld m³, a więc 35% obecnego zapotrzebowania na gaz. Ponadto Polska rozpoczęła prace nad wydobyciem gazu łupkowego – surowiec ten może znacznie zmienić geopolityczne oraz gospodarcze uwarunkowania rynku gazu w Polsce. Jednakże jest to projekt długofalowy, a pierwsze znaczące rezultaty spodziewane są dopiero około 2020 r. Zatem choć perspektywy długoterminowe dla rynku gazu są dość pozytywne, to ze względu na obawy co do bezpieczeństwa i cen oraz niewystarczającą infrastrukturę nie ma wystarczającej woli do zastosowania gazu ziemnego jako paliwa przejściowego.

Polska posiada również znaczny potencjał w zakresie odnawialnych źródeł energii (OZE), w szczególności energii wiatrowej. OZE są coraz częściej postrzegane jako potencjalnie ważny element bezpieczeństwa energetycznego oraz regionalnej polityki rozwoju. Wicepremier Waldemar Pawlak stwierdził niedawno, że rozwój zielonego sektora może pomóc w transformacji polskiej gospodarki oraz w przygotowaniu kraju na wyzwania nadchodzącej ery, a energetyka opierać się będzie w dużej mierze o źródła rozproszone wykorzystujące np. energię odnawialną.

Aby wesprzeć rozwój OZE rząd, utworzył niedawno Departament Energetyki Odnawialnej. Trwają również prace nad ustawą o odnawialnych źródłach energii, której celem jest wzmocnienie i rozszerzenie obecnego systemu zachęt służących rozwojowi OZE, wprowadzonego w 2008 r. Główne przedsiębiorstwa energetyczne, np. Polska Grupa Energetyczna czy Energa, również wykazują zainteresowanie OZE. Od czasu wprowadzenia mechanizmu wsparcia sektor energetyki odnawialnej odnotował roczny przyrost na poziomie 12% (dla energii elektrycznej 26%).

Jednakże istnieje również szereg barier utrudniających szybki wzrost OZE. Sieci przesyłowe i dystrybucyjne nie są dostosowane do źródeł odnawialnych, a jednostki wytwórcze zdominowane są przez mało elastyczne i stare zakłady wykorzystujące węgiel. Bez rozbudowy i unowocześnienia sieci oraz zwiększenia udziału bardziej elastycznych jednostek wytwarzających energię trudno będzie zintegrować OZE na szerszą skalę. Otoczenie prawne również jest dość niestabilne, gdyż obecna legislacja zapewnia wsparcie dla OZE jedynie do 2017 r., przez co wstrzymywane są projekty większe i bardziej skomplikowane pod względem technologicznym. Ustawa o OZE, która zostanie przyjęta najprawdopodobniej dopiero pod koniec 2012 r., ma udzielić większego wsparcia technologiom mniej dojrzałym, np. zgazowaniu biomasy czy morskiej energetyce wiatrowej.

30 000 e-maili

Polska posiada również znaczny potencjał w zakresie oszczędności energii. Według Krajowej Agencji Poszanowania Energii, wynosi on 30–35%. Jednakże wykorzystanie tego potencjału wymaga czasu.

W 2011 r. Polska wprowadziła system białych certyfikatów, w ramach którego na podmioty zajmujące się sprzedażą energii nałożony został obowiązek uzyskania oszczędności energii. System ten tworzy również rynek certyfikatów potwierdzających uzyskanie oszczędności energii (białych certyfikatów). Powinien on wejść w życie w 2013 r. i stanowić źródło znacznych oszczędności energii. Dostępne są również państwowe mechanizmy finansowe wspierające poprawę efektywności energetycznej oraz rozwój OZE. Finansowane są one np. przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, unijne fundusze strukturalne czy międzynarodowe instytucje finansowe. Przykładowo w 2011 r. Bank Światowy udzielił Polsce 750 mln € pożyczki na poprawę efektywności energetycznej oraz rozwój OZE.

Choć przemysł węglowy w Polsce jest bardzo rozbudowany (zatrudnia około 110 000 ludzi) i zdecydowanie sprzeciwia się polityce klimatycznej (również NSZZ Solidarność), to obecny rząd, jak i główne zakłady energetyczne, np. PGE, Energa czy Enea, zdają sobie sprawę z konieczności zmniejszenia zależności Polski od węgla. W cytowanej powyżej polityce energetycznej Polski zakłada się, że udział zakładów wytwarzających energię z węgla niewyposażonych w instalacje CCS zmniejszy się o połowę do 2030 r. PGE, największe państwowe przedsiębiorstwo energetyczne, w tym miesiącu zaprezentowało swoją długoterminową strategię rozwoju, która zakłada znaczne odejście od węgla. Emisyjność CO₂ produkcji ma spaść w tym zakładzie o 60% do 2030 r.

---

Zatem Polska zdaje się być świadoma wyzwań, jakie ją czekają w obszarze energetyki. Jednocześnie wsparcie ze strony unijnych partnerów jest oceniane jako niewystarczające. Jednostronna decyzja o wycofaniu energii jądrowej w Niemczech była dla Polski wielkim zaskoczeniem, szczególnie że energia ta stanowi ważny element polskiego planu na rzecz zmniejszenia wykorzystania węgla. Sprzeciw wobec tych zamierzeń wyrażany przez sąsiadów zza zachodniej granicy jest dość dotkliwy: Polska otrzymała 30 000 e-maili od obywateli niemieckich protestujących przeciw wspieraniu energetyki jądrowej w Polsce, a rząd niemiecki złożył oficjalną skargę do Komisji Europejskiej na program rozwoju tej energetyki w Polsce. Komisja odrzuciła skargę, argumentując, że Traktat Lizboński zapewnia krajom członkowskim suwerenność w określaniu struktury sektora energetycznego. Również decyzja władz Francji zabraniająca wydobywania gazu łupkowego stanowi dla Polaków przekaz negatywny.

Z drugiej strony nieugięte stanowisko Polski w sprawie polityki energetyczno-klimatycznej powoduje irytację innych państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej. Polska jako jedyny kraj zawetowała w czerwcu 2011 r. przygotowany przez Komisję Europejską plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r., co stało się źródłem niepewności co do rozwoju polityki klimatycznej po 2020 r. i miało bezpośredni negatywny wpływ na ceny uprawnień do emisji. Polska niechętnie odnosi się również do energetycznej mapy drogowej UE oraz jej konsekwencji dla polityki energetyczno-klimatycznej, a więc ustanowienia instrumentów wspierających redukcję emisji oraz wytwarzanie energii ze źródeł niskoemisyjnych na okres po 2020 r. Rada UE zajęła tym tematem 9 marca 2012 r., a Polska zagroziła ponownym zastosowaniem weta (i tak też uczyniła – przyp. red.). Polska sprzeciwia się również krótkoterminowym rozwiązaniom służącym wzmocnieniu polityki klimatycznej, np. wycofanie nadwyżki uprawnień z europejskiego systemu handlu emisjami – rozwiązanie proponowane przez Komisję Ochrony Środowiska i Przemysłu Parlamentu Europejskiego. Przedłużający się impas w zakresie europejskiej polityki klimatycznej zwiększyłby poziom niepewności co do polityki energetycznej na poziomie UE oraz poszczególnych państw członkowskich i zahamowałby inwestycje w energetykę w krajach UE.

Prawdziwe zagrożenia

Polska nie może sobie jednak pozwolić na odgrywanie jedynie obstrukcyjnej roli w tworzeniu unijnej polityki energetyczno-klimatycznej. W jej interesie leży przyjęcie wiarygodnych, jasnych i długoterminowych ram prawnych, które będą kształtować i stymulować inwestycje. Niezależnie od obranej ścieżki modernizacji sektora energetycznego w Polsce potrzebny będzie znaczny kapitał inwestycyjny, w tym kapitał zagraniczny.

Według opracowanego w Ministerstwie Gospodarki narodowego programu rozwoju gospodarki niskoemisyjnej, do 2030 r. polski sektor elektroenergetyczny będzie wymagać inwestycji na poziomie 90–100 mld €, co przekroczy możliwości finansowe polskich przedsiębiorstw. Przykładowo połowa funduszy niezbędnych dla rozwoju energii jądrowej według założeń polityki energetycznej Polski do 2030 r. ma pochodzić z kapitału zagranicznego.

Jednocześnie rząd polski wdraża program prywatyzacji i liberalizacji sektora energetycznego. Choć skarb państwa posiada pakiet większościowy w czterech głównych przedsiębiorstwach energetycznych kraju, to duża część udziałów została sprzedana w ramach planu prywatyzacji 2008–2011 i przewidywana jest dalsza ich sprzedaż. Choć udział energii elektrycznej sprzedawanej na towarowej giełdzie energii jest niski, to tempo jego wzrostu jest znaczne: 41% rok do roku w 2011 r. Wykształcenie konkurencyjnych rynków energii elektrycznej i gazu stanowi główny priorytet strategiczny polityki energetycznej Polski do 2030 r. Zmiany te wspomogą wprowadzenie norm handlowych w odniesieniu do nowych inwestycji oraz zwiększą świadomość uczestników tych rynków w zakresie ryzyka wynikającego ze słabego systemu prawnego.

Brak wiarygodnych i długoterminowych ram rozwoju energetyki w UE i Polsce naraża Polskę na realne ryzyko braków inwestycyjnych, niewłaściwego ulokowania kapitału oraz powstania w przyszłości aktywów osieroconych. Polski minister skarbu państwa, Mikołaj Budzanowski, przyznał ostatnio, że zarówno europejskie, jak i polskie środowisko regulacyjne wymaga wzmocnienia, tak aby termin "opóźnienie" zniknął ze słownika inwestycyjnego przedsiębiorstw energetycznych. Podkreślił on również konieczność optymalnego ulokowania wymaganych ogromnych nakładów inwestycyjnych. Budzanowski wyraził obawy co do niepewności w zakresie przyszłej polityki UE w obszarze ochrony klimatu oraz infrastruktury, a także regulacji dotyczących polskich rynków energii elektrycznej i gazu. Przyjęcie jasnej polityki oraz zdywersyfikowanej strategii w tym zakresie może znacznie obniżyć to ryzyko, co jednocześnie przyczyni się do stymulowania i kształtowania inwestycji. Jest to jeden z głównych wniosków płynących z analizy zleconej w 2011 r. przez Ministerstwo Gospodarki, dotyczącej scenariuszy wdrażania gospodarki niskoemisyjnej w ramach opracowywania długoterminowej strategii energetycznej Polski.

Z drugiej strony udział Polski jest niezbędny dla prawidłowego wdrożenia polityki energetyczno-klimatycznej UE. Dlatego też UE powinna wspomóc Polskę w transformacji sektora energetycznego. Pomoc ta powinna po pierwsze dotyczyć rozwiązania problemów wynikających ze wspomnianego powyżej braku elastyczności w krótkiej perspektywie czasowej. Zwiększenie bezpieczeństwa dostaw gazu poprzez dywersyfikację jego źródeł oraz rozwój wydobycia krajowego pomoże zwiększyć atrakcyjność tego surowca jako paliwa przejściowego oraz jako technologii wspomagającej szybsze upowszechnienie wykorzystania OZE poprzez umożliwienie zbilansowania zarządzania siecią energetyczną.

Niedawno Komisja Europejska przedstawiła pakiet inwestycji w infrastrukturę energetyczną oraz plan wsparcia dla rozwoju sieci europejskich, w tym sieci energetycznych – instrument "Łącząc Europę". Lista projektów w ramach tego instrumentu zostanie opracowana w 2013 r. i najprawdopodobniej obejmie budowę korytarza gazowego północ-południe w Europie Wschodniej, biegnącego m.in. przez Polskę. Niestety niektóre kraje członkowskie, w szczególności z Europy Zachodniej, z niechęcią odnoszą się do koncepcji finansowania tego typu infrastruktury ze środków UE. Jest to podejście krótkowzroczne, gdyż zapewnienie zintegrowanej europejskiej sieci energetycznej jest niezbędne dla uzyskania spójności pomiędzy trzema głównymi celami polityki energetycznej UE: konkurencyjnością, bezpieczeństwem i jej zrównoważonym rozwojem. Pomoże to również uzyskać akceptację państw członkowskich z Europy Wschodniej dla polityki klimatycznej UE, gdyż główne obawy tych krajów dotyczą "solidarności energetycznej" oraz bezpieczeństwa dostaw energii.

Tak więc stawka jest wysoka zarówno dla Polski, jak i Unii Europejskiej. Obie strony powinny starać się lepiej zrozumieć wzajemne interesy, skupiając się na obszarach wspólnych zamiast na kwestiach konfliktowych. Nadchodzące debaty nad planem działań w sprawie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, energetyczną mapą drogową oraz pakietem inwestycji w infrastrukturę energetyczną stanowią okazję do wypracowania bardziej konstruktywnych i pojednawczych stosunków między UE a Polską. Zmarnowanie tej okazji byłoby bardzo kosztownym błędem.

 

Tekst został opublikowany w "European Energy Review" 8 marca 2012 roku.

Thomas Spencer, Institut du Déeveloppement Durable et des Relations Internationals (IDDRI), Francja

 

***

Thomas Spencer (thomas.spencer@iddri.org) jest pracownikiem naukowym paryskiego instytutu doradczego IDDRI (Institut du Déeveloppement Durable et des Relations Internationals), specjalizującym się w zagadnieniach dotyczących energetyki oraz ochrony klimatu. Od paru lat zajmuje się polityką energetyczno-klimatyczną krajów Europy Wschodniej jako pracownik szeregu instytutów doradczych.