Jednym z głównych wyzwań stojących dziś przed rządami państw Unii Europejskiej jest zmniejszenie deficytu budżetowego z jak najmniejszą szkodą dla gospodarki. Autorzy raportu "Opodatkowanie dwutlenku węgla i konsolidacja finansów publicznych: potencjał cen emisji CO₂ w redukcji deficytu budżetowego Europy" przekonują, że sposobem na to są wyższe ceny uprawnień do emisji oraz wprowadzenie odpowiednich podatków.

Dokument opracowany przez Vivid Economics przy wsparciu Europejskiej Fundacji Klimatycznej i Green Budget Europe wskazuje, że opodatkowanie paliw kopalnych może przynieść znaczne dochody do budżetu. To rozwiązanie ma jednocześnie znacznie mniej szkodliwy wpływ na gospodarkę niż nałożenie innych podatków.

Jest to nowe spojrzenie na rolę tych podatków i instrumentów, które pozostają kluczowymi elementami polityki klimatycznej, a ich głównym celem nadal jest redukcja emisji gazów cieplarnianych. Łatanie dziur budżetowych było dotychczas argumentem pomijanym w dyskusjach, co ma właśnie nadrobić opublikowany w maju tego roku raport.

A dokonać tego można na co najmniej na dwa sposoby. Pierwszym z nich jest zmiana w sposobie opodatkowywania energii, drugą szansę stwarza reforma Europejskiego Systemu Handlu Emisjami.

Wcześniejsze doświadczenia z podatkiem od energii

Kilka krajów, m.in. Niemcy, Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Czechy, a także kanadyjska prowincja Kolumbia Brytyjska, ma już za sobą wprowadzenie podatków od energii powiązanych z emisyjnością paliw (carbon tax). Na podstawie ich doświadczeń wyciągnięto wnioski dla innych państw.

Okazało się, że w zasadzie we wszystkich tych krajach wprowadzenie podatku węglowego przyniosło poprawę stanu środowiska i zwiększyło dochody do budżetu. W zależności od tego czy podatkiem obejmowana jest cała gospodarka, czy tylko wybrane gałęzie przemysłu jego skutki mogą być różne. We wszystkich krajach, których doświadczenia analizowano transport traktowano inaczej niż inne sektory. Państwa wprowadzały także inne opodatkowanie dla sektora mieszkaniowego oraz dla biznesu. Zaskakujące natomiast okazało się, że w większości krajów wysokość podatków była różna w zależności od paliwa, nawet w obrębie jednego sektora.

Ogólnie jednak wszędzie wprowadzenie podatków od energii przyczyniło się do zmniejszenia zużycia paliwa (średnio ok. 4%) oraz do redukcji emisji gazów cieplarnianych.

W Niemczech dzięki reformie podatków do 2003 roku wyemitowano 6,4 mln ton CO₂ mniej (równowartość 0,7% krajowych emisji w 1999 roku). W Szwecji emisje gazów cieplarnianych w latach 1990-2007 spadły o prawie 9%. Szacuje się, że gdyby nie nowe podatki, emisje CO₂ w tym samym czasie wzrosłyby aż o 20%. W 2020 roku emisje Brytyjskiej Kolumbii będą mniejsze o 36% niż w scenariuszu "biznes jak zwykle", a w stosunku do 1990 roku będą niższe o 7%.
Mimo przedstawionych korzyści plany reform związanych z opodatkowania energii często spotykają się z twardym oporem politycznym. Autorzy raportu odnotowują, że także społeczeństwo, a w szczególności podmioty, których nowe podatki mają dotyczyć, zwykle są przeciwni ich wprowadzeniu, ale zaznaczają jednocześnie, że nie oznacza to, iż podatki prośrodowiskowe czy proklimatyczne są mniej popularne od innych form opodatkowania.

Propozycje dla Unii Europejskiej

Niektóre państwa już wcześniej same wprowadziły podatki typu "carbon tax". Inne mają to wyzwanie dopiero przed sobą, czy to z własnej inicjatywy, czy też w ramach Unii Europejskiej, w której trwają właśnie prace nad dotyczącą tego dyrektywą (Energy Tax Directive, ETD). W związku z tym autorzy raportu przeanalizowali także propozycję tego dokumentu i zaproponowali poprawki, które umożliwią jak najlepsze wykorzystanie szans związanych z wprowadzeniem podatku w trzech omawianych szczegółowo państwach i w całej Wspólnocie.

Raport proponuje określenie wysokości podatku od paliwa jedynie na podstawie tego, ile CO₂ zostaje wyemitowane podczas jego spalania. Wyjątkiem są paliwa wykorzystywane w transporcie, które obowiązałby podatek od emisji i dodatkowa, stała opłata.

Opodatkowanie energii w kilku państwach sprawdziło się nie tylko jako sposób na zmniejszanie emisji, lecz także jako źródło dodatkowych dochodów, dlatego też główną część raportu poświęcono szansom zwiększenia wpływów do budżetu w Hiszpanii, na Węgrzech i w Polsce. Te trzy kraje członkowskie Unii Europejskiej zostały wybrane ze względu na zróżnicowane wielkość oraz położenie, inaczej wygląda ich struktura gospodarcza i wymagają odmiennych reform polityki fiskalnej. Dzięki temu wskazówki i rady sformułowane dla nich mogą okazać się przydatne także dla pozostałych państw.

---

Wszystkie trzy szczegółowe studia przypadków wykazały, że nałożenie podatku od energii skorelowanego z emisjami dwutlenku węgla spowoduje mniejsze szkody w gospodarce niż zwiększanie podatków bezpośrednich lub pośrednich, a dodatkowo przyniesie inne korzyści. Podnoszenie podatków bezpośrednich (PIT, CIT) miałoby dwukrotnie gorszy wpływ na PKB niż wprowadzenie podatku węglowego. Mniejsze szkody przyniosłoby podniesienie stawki podatku VAT, ale wciąż jest to gorsza opcja.

Za opodatkowaniem energii przemawia także to, iż prowadzi ono do zmniejszenia importu energii. Innymi słowy, spadek produkcji oraz ekonomicznej aktywności mają miejsce poza granicami kraju i UE. Ponadto przyczynia się do wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego.
Wszystkie rodzaje podatków natomiast mają podobny wpływ na zatrudnienie. Nieznacznie gorzej wypada tu tylko podatek pośredni VAT, gdyż negatywnie oddziałuje na sektor usług.
Podatek od energii jest również najskuteczniejszym spośród omawianych instrumentem redukcji emisji, które mogą spaść o 1,5–2,5% w porównaniu do scenariusza podstawowego. Pozostałe podatki nie będą miały wpływu na emisje.

Szanse trzech państw

Ponieważ ¼ hiszpańskich emisji pochodzi z pojazdów na olej napędowy, temu państwu w szczególności zaleca się wprowadzenie wyższych podatków właśnie od tego paliwa. Zużywane przez sektor mieszkaniowy gaz ziemny i węgiel odpowiadają natomiast odpowiednio za 3% i 0,2% krajowych emisji, nie dotyczą ich jednak żadne podatki. Według autorów raportu te opłaty powinny zostać wprowadzone, a ich wysokość ustalona na poziomie podobnym co w innych sektorach. Ostatnim głównym zaleceniem dla Hiszpanii jest określenie pozostałych podatków od zużycia energii na poziomie minimalnym zaproponowanym przez Komisję Europejską w ETD.

Możliwości Polski upatruje się, podobnie jak w przypadku Hiszpanii, głównie w wyższym opodatkowaniu oleju napędowego. Wzrosnąć powinny również opłaty za gaz płynny i ziemny, tak by w 2018 roku wynosiły one tyle, co minimalne stawki określone w dyrektywie. Aby zrealizować tam określone cele dla sektorów nieobjętych europejskim systemem handlu emisjami, zaleca się stopniowe, do 2021 roku, wprowadzanie podatków od zużycia energii z węgla i gazu przez budynki mieszkalne. Zwiększone również powinny zostać opłaty od ropy, gazu i węgla wykorzystywanych przez instalacje poza EU ETS, podczas gdy stawki dla tych, które podlegają systemowi pozostałyby na tym samym poziomie.

Węgry najwięcej skorzystają na stopniowym zwiększaniu opłat od zużycia energii w transporcie, który obecnie odpowiada za 14% emisji. Ponadto kraj powinien zrezygnować z subsydiów dla gazu zużywanego w sektorze mieszkaniowym (to aż 16% emisji) i zdążać ku opłatom za zużycie gazu i węgla takim, jakim podlegać będą instalacje poza EU ETS. Poza sektorem mieszkaniowym zalecenia dla Węgier są podobne jak dla Polski.

Dyrektywa ETD zakłada obciążenie podatkowe nośników energii w zależności od ilości CO₂ wyemitowanego przy ich spalaniu. Jeśli proponowane przez autorów raportu pakiety reform zostaną wprowadzone, w Hiszpanii podatek może wzrosnąć z zakładanych przez ETD 56 do 76 euro za tonę CO₂, na Węgrzech z 44 do 63, w Polsce natomiast z 35 do 50 euro za tonę. Dzięki temu nie tylko redukcje emisji, lecz także wpływy do budżetów państw mogą być znaczące.

W krótkim okresie, do 2013 roku mogą zmniejszyć deficyt budżetowy od 4% w przypadku Polski do 8% w Hiszpanii i na Węgrzech. W kolejnych latach deficyt ma być ograniczany jeszcze bardziej: w 2020 roku w Hiszpanii będzie mniejszy o 15% niż w 2011 roku, w Polsce zostanie on zredukowany o jedną czwartą, a na Węgrzech aż o połowę. Dzięki podatkowi od energii do hiszpańskiego budżetu już w 2013 roku mogą wpłynąć dodatkowe 4 mld euro. W 2020 roku może to być już 10 mld euro. Polski budżet może liczyć na dodatkowe przychody rzędu 5 mld euro rocznie, a węgierski – 1 mld euro.

Jeszcze jedno wyzwanie – reforma EU ETS

Kolejną możliwość zwiększenia dochodów państw stwarza zapowiadana reforma europejskiego systemu handlu emisjami. Może to być znacznie korzystniejszy sposób zmniejszenia deficytu budżetowego niż podnoszenie podatków bezpośrednich.

Dzięki dobrze przeprowadzonej reformie dodatkowe wpływy z opłat za uprawnienia do emisji już w 2015 roku mogłyby wynosić 30 mld euro rocznie w skali UE. Zwiększenie podatków bezpośrednich potrzebne do wygenerowania takich samych przychodów budżetowych spowodowałoby odczuwalny spadek PKB i wzrost bezrobocia. EU ETS ma jeszcze tę przewagę, że prowadzi do znacznych redukcji emisji CO₂. Wiele jednak zależeć będzie od ilości darmowych uprawnień do emisji oraz zasad ich rozdziału.

 

Raport "Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe's fiscal deficits" (w jęz. angielskim) można pobrać ze strony www.foes.de/pdf/2012-05_CETRiE_Carbon_Pricing_Report_web.pdf.
 

Na stronie www.vivideconomics.com dostępne jest również polskie tłumaczenie raportu.

 

Urszula Drabińska, ChronmyKlimat.pl