W marcu 2011 r. Komisja Europejska opublikowała komunikat pt „Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.” KOM(2011)112, określany często mianem „Roadmap 2050”. Dokument ten stanowi prezentację zamierzeń w dziedzinie budowy w Europie gospodarki niskoemisyjnej (niskowęglowej). Przedstawia zakres możliwych działań, których celem jest osiągnięcie redukcji emisji CO₂ o 80-95% do 2050 r. Wdrożenie tego planu wiązałoby się z niemal całkowitą eliminacją wykorzystania węgla jako źródła energii i głęboką przebudową europejskiej gospodarki (zmniejszenie znaczenia przemysłów przetwórczych, zwłaszcza energochłonnych, wzrost roli usług i sektora nowoczesnych technologii). Komisja proponuje ustanowienie celów pośrednich w redukowaniu emisji, argumentując, że z przeprowadzonych analiz wynika, iż możliwe byłoby ograniczenie wewnętrznych emisji UE o 25% do 2020 r., 40% do 2030 r. i 60% do 2040 r. (wszystkie redukcje liczone są względem poziomów z 1990 r.). Taka ścieżka oznaczałaby roczne redukcje rzędu około 1% w pierwszych dziesięciu latach do 2020 r., 1,5% w dziesięcioleciu od 2020 do 2030 r. i 2% w ostatnich dwóch dekadach do 2050 r. Z czasem wysiłek redukcyjny stawałby się coraz większy, w miarę dostępności coraz większej gamy wydajnych pod względem kosztów technologii. Zaproponowane redukcje w poszczególnych sektorach przedstawia poniższa tabela.

Komunikat identyfikuje kluczowe technologie konieczne do realizacji postawionych celów (np. samochód elektryczny, budownictwo zeroenergetyczne, OZE, wychwytywanie i podziemne składowanie dwutlenku węgla – CCS). Daje tym samym wskazówki dotyczące obszaru potrzebnych prac badawczo-rozwojowych oraz próbuje określić kierunki długoterminowych inwestycji w sektorach generujących największe emisje CO₂ (energetyka, przemył, transport). Według przedstawionych szacunków dodatkowe inwestycje konieczne dla realizacji postawionego w „Roadmap 2050” celu powinny sięgać 270 mld euro rocznie w okresie 2010-2050 (oznacza to dodatkowe nakłady inwestycyjne odpowiadające 1,5% europejskiego PKB).

Zdaniem Komisji zamierzona dekarbonizacja gospodarki ma być receptą na uniezależnienie się od importu surowców energetycznych spoza Unii, a także impulsem pobudzającym innowacyjność i tworzenie nowych miejsc pracy: zmniejszenie importu paliw może przynieść oszczędności rzędu 175-320 mld euro rocznie oraz 1,5 mln nowych miejsc pracy do 2020 r. Ponadto znaczna redukcja emisji w UE może – oprócz ograniczenia zagrożeń związanych ze zmianą klimatu w skali globalnej – przynieść korzyści w postaci poprawy jakości powietrza i zdrowia publicznego.

Analiza propozycji Komisji

Komunikat Komisji nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych, niemniej dotyczy spraw o dużym znaczeniu gospodarczym. Komisja zachęca państwa członkowskie do uwzględniania tego dokumentu w procesie dalszego tworzenia unijnych, krajowych i regionalnych strategii rozwojowych. Sformułowane w „Roadmap 2050” wytyczne mogą w przyszłości stać się podstawą do propozycji legislacyjnych o bardzo istotnym znaczeniu dla polskiej i europejskiej gospodarki.

Z uwagi na specyficzne uwarunkowania – duży udział sektorów energochłonnych w strukturze produkcji, energetyka niemal w całości oparta na węglu – polską gospodarkę charakteryzuje jeden z najwyższych, relatywnie do wielkości PKB, poziomów emisji CO₂ w UE. Dlatego transformacja w kierunku gospodarki niskoemisyjnej będzie dla Polski szczególnie dużym wyzwaniem. Wskazują na to dostępne analizy dotyczące krótszej perspektywy czasowej i mniej rygorystycznych celów redukcyjnych, przygotowane na potrzeby ocen wdrażania pakietu klimatyczno-energetycznego „3 razy 20”¹.

Przykładowo, według raportu Banku Światowego zatytułowanego "W kierunku gospodarki niskoemisyjnej w Polsce" przekształcenie polskiej gospodarki w gospodarkę niskoemisyjną będzie wymagać skoordynowanego wysiłku administracji państwowej, samorządów i sektora przedsiębiorstw oraz dodatkowych nakładów rzędu 1% PKB rocznie do 2030 r. Jeśli Polska nie podjęłaby działań z zakresu aktywnej polityki klimatycznej (tzw. scenariusz business-as-usual), ogólny poziom emisji gazów cieplarnianych w 2020 roku byłby w przybliżeniu 20% wyższy od zanotowanego w roku 2005, natomiast w roku 2030 o 30-40% wyższy w porównaniu do roku 2005. Budowa gospodarki niskoemisyjnej wymaga zatem głębokiej korekty (a wręcz odwrócenia trendu) naturalnych procesów rozwojowych.

Główne wnioski płynące z raportu Banku Światowego² analizującego możliwość osiągnięcia redukcji emisji CO₂ o 30% do roku 2030 są następujące:

• Koszty dla gospodarki związane z realizacją pakietu energetyczno-klimatycznego będą wysokie, zwłaszcza w początkowej fazie realizacji programu. Osiągną najwyższy poziom w 2020 roku, natomiast w późniejszym terminie zmiana charakteru gospodarki na niskoemisyjny przyczyni się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Jednak per saldo, analizowana redukcja emisji będzie miała ujemny wpływ na PKB, wynoszący średnio jeden procent rocznie do roku 2030 w porównaniu do sytuacji, w której nie podejmuje się żadnych działań na rzecz ograniczenia redukcji emisji.
• Koszt dla gospodarki, szczególnie dla produkcji i zatrudnienia, wynikający z redukcji emisji w Polsce wymaganej do roku 2020 w ramach regulacji UE, jest wyższy niż średnia w krajach członkowskich UE.
• Kluczowymi elementami niskoemisyjnej strategii gospodarczej w Polsce powinny być przejście na niskoemisyjne źródła energii, poprawa efektywności energetycznej na poziomie odbiorców końcowych oraz polityka transportowa.
• Z uwagi na wysokie koszty inwestycji w sektorze energetycznym i długi czas ich realizacji zmiana struktury zużycia nośników energii w tym sektorze będzie się dokonywała powoli, a węgiel pozostanie paliwem dominującym.
• Szansą na redukcję emisji stosunkowo niewielkim kosztem jest poprawa efektywności energetycznej, wiążąca się z niższymi nakładami inwestycyjnymi i szybszym zwrotem poniesionych nakładów, niż w przypadku innych programów ograniczających emisje (takich jak np. rozwój energetyki jądrowej, wychwyt i składowanie CO₂).
• Ograniczenie wielkości emisji w stopniu zapewniającym realizację celów wyznaczonych przez UE może się okazać najtrudniejsze w sektorze transportu, w którym wiele rozwiązań natury technologicznej zostało już wdrożonych, co oznacza konieczność zmian zachowań społecznych – takich jak na przykład przekonanie obywateli do tego, aby zechcieli się przesiąść z własnych samochodów do środków transportu publicznego lub wybrali transport niezmotoryzowany – realizacja tych celów jest znacznie bardziej skomplikowana.

Wydaje się, że powyższe oceny dobrze diagnozują skalę problemów związanych z budową gospodarki niskoemisyjnej. Konieczne jest podjęcie dalszych prac analitycznych poświęconych możliwości głębszej redukcji emisyjności polskiej gospodarki w perspektywie 2050 r. i związanym z tym kosztom. Analizy tego typu powinny być przygotowane przez rząd, który w tej kwestii nie powinien polegać na modelach i studiach wykonywanych przez instytucje zagraniczne, które często nie biorą pod uwagę specyfiki naszych krajowych uwarunkowań.

Choć „Roadmap 2050” to na razie niezobowiązujące propozycje to nie należy ich lekceważyć. Będą one oddziaływać na naszą gospodarkę już dziś. Plany przejścia na bezemisyjną produkcję energii elektrycznej stawiają pod znakiem zapytania sens wielu obecnie realizowanych inwestycji w polskiej elektroenergetyce (nowe bloki węglowe planowane są np. w Kozienicach, Ostrołęce, Opolu); ich czas życia wykracza poza 2050 r. Ogłoszenie planów Komisji może utrudnić finansowanie tych inwestycji (banki będą je traktować jako bardziej ryzykowne). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie rygorystycznych norm emisji CO₂ znacząco zwiększy koszty inwestycji w tradycyjnej energetyce. Np. obowiązek budowy instalacji CCS (do wychwytu i podziemnego magazynowania CO₂) podniesie koszt budowy bloku 1000 MW z ok. 6 mld zł do 9,6 mld zł³. Wzrost cen energii wpłynie negatywnie na konkurencyjność energochłonnych branż przemysłu zwiększając ryzyko przenoszenia produkcji (i związanych z nią miejsc pracy) do krajów o mniej restrykcyjnych standardach emisji.

Powyższe uwagi nie mają na celu zakwestionowania sensu transformacji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej. To potrzebny i nieuchronny proces, którego istotą powinno być racjonalne i oszczędne gospodarowanie zasobami (także energetycznymi). Może przyczynić się do ukształtowania bardziej nowoczesnej i innowacyjnej gospodarki. Ważne jednak, by odbywał się w sposób ewolucyjny i zapewniał odpowiednie mechanizmy wsparcia dla sektorów gospodarki i grup społecznych, które nie będą jego beneficjentami. Unijna strategia budowy gospodarki niskowęglowej powinna być ważnym instrumentem łagodzenia konfliktów i napięć związanych z taką transformacją.

W tej sytuacji priorytetem polskich władz powinno być przygotowanie własnych, wiarygodnych szacunków kosztów realizacji polityki klimatycznej oraz związanych z tym obciążeń i korzyści (również w ujęciu porównawczym, w stosunku do innych gospodarek europejskich). Polska powinna dążyć do zainicjowania szerokiej dyskusji nad „Roadmap 2050” na forum europejskim, tak by móc przedstawić swe zastrzeżenia wobec zaproponowanej przez Komisję strategii oraz zaproponować własne rozwiązania i uzupełnienia (np. w dziedzinie wsparcia działań związanych z transformacją w kierunku gospodarki niskowęglowej przez odpowiednie mechanizmy finansowe adresowane do nowych krajów członkowskich o mniejszych możliwościach finansowych). Istotne jest by Polska jako kraj umiała przedstawić program pozytywny, a nie tylko odgrywała rolę hamulcowego. Taka postawa ułatwia negocjacje i otwiera drogę do korzystnych kompromisów.

Z drugiej strony trudno spodziewać się, by Polsce udało się zablokować dążenia Wspólnoty do obniżania emisji i odchodzenia od paliw kopalnych, dlatego niezwykle istotną sprawą jest opracowanie realistycznej krajowej strategii transformacji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej. Powinna ona analizować nie tylko koszty wprowadzania rozwiązań eliminujących wykorzystanie węgla w gospodarce, ale także ocenić i umiejętnie wykorzystać potencjalne pozytywne strony takiej transformacji. Przygotowaniu strategii długoterminowej (do roku 2050) powinny towarzyszyć plany wykonawcze o krótszym horyzoncie czasowym, a także odpowiednie rozwiązania instytucjonalne, w tym np. powołanie pełnomocnika rządu lub międzyresortowego zespołu odpowiedzialnego za wdrożenie takiej strategii.


Przypisy:
1. Zob. np. „Ocena potencjału redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2030”, McKinsey & Company, 2009; „W kierunku niskoemisyjnej strategii gospodarczej dla Polski”, demosEuropa, 2011.
2. Pełna wersja raportu dostępna pod adresem: www.worldbank.org/pl/lowemissionseconomy
3. A. Łakoma, „Unia uderzy w inwestycje w polskich elektrowniach”, „Rzeczpospolita”, 15.02.2011.

Mirosław Sobolewski, Biuro Analiz Sejmowych
dla ChronmyKlimat.pl

Redakcja ChronmyKlimat.pl zezwala na przedruk tego artykułu, pod warunkiem podania źródła tekstu i zamieszczenia linku do portalu lub podlinkowanego logotypu.