Podczas ostatniego posiedzenia Komitetu ds. Zmian Klimatu (CCC – Climate Change Committee) w dniu 15 grudnia 2010 r. Komisja Europejska oficjalnie zaprezentowała państwom członkowskim projekt rozporządzenia w sprawie ograniczeń w zakresie wykorzystania międzynarodowych jednostek z projektów związanych z gazami przemysłowymi¹. Dokument ten wraz z towarzyszącą mu oceną skutków regulacji (Impact Assessment – IA)² został już wcześniej, 25 listopada 2010 r., upubliczniony na stronach Komisji. Jest to kolejny akt prawny przygotowywany przez Komisję Europejską na podstawie dyrektywy EU ETS, w związku z nadchodzącym okresem funkcjonowania system handlu emisjami, obejmującym lata 2013-2020. Głównym celem nowej regulacji ma być wprowadzenie całkowitego zakazu wykorzystywania do rozliczania emisji w EU ETS jednostek CER/ERU pochodzących z realizowanych w ramach protokołu z Kioto projektów redukujących gazy przemysłowe, tj.: fluoroform (HFC-23) oraz podtlenek azotu (N₂O) z produkcji kwasu adypinowego. Ograniczenie to ma obowiązywać już z dniem 1 stycznia 2013 r. i przynajmniej w teorii mieć zastosowanie jedynie w stosunku do podmiotów objętych systemem EU ETS.

Na czym polega wykorzystanie offsetu w UE

W uproszczeniu, offsetowanie to mechanizm polegający na redukowaniu emisji poza obszarem własnej działalności i wykorzystaniu osiągniętych redukcji do pokrycia własnej emisji. Do tego celu służą przede wszystkim mechanizmy elastyczne protokołu z Kioto, tj. JI i CDM. Zarówno w obecnym okresie 2008-2012, jak i przyszłym – w latach 2013-2020, instalacje objęte systemem EU ETS mogą do pewnego poziomu rozliczać własną emisję jednostkami CER/ERU. Sumarycznie w obu okresach obejmujących lata 2008-2020 polskie instalacje mogą wykorzystać do 11% ich rocznego przydziału uprawnień w ramach KPRU2³. Również, same państwa członkowskie mogą stosować tego typu jednostki do zbilansowania swoich celów redukcyjnych w ramach protokołu z Kioto, a od 2013 r. do pokrycia emisji w obszarze non-ETS. Przyjęty w grudniu 2009 r. pakiet energetyczno-klimatyczny, zawiera szczegółowe przepisy dotyczące wykorzystania jednostek offsetowych po 2013 r., wprowadzając w stosunku do nich zarówno ograniczenia ilościowe (%), jak i jakościowe (np. rodzaje projektów). Korzystając z upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 9 dyrektywy EU ETS, który dopuszcza ograniczenia wykorzystania od 2013 r. jednostek pochodzących z pewnych rodzajów projektów, Komisja Europejska w ostatnim czasie przedstawiła pierwszą propozycję takiego ograniczenia.

Skąd wziął się pomysł wprowadzenia zakazu

Komisja uzasadnia konieczność ograniczenia wykorzystania niską jakością środowiskową tego typu projektów oraz generowanych z nich jednostek. Chodzi w szczególności o niewielki stopień dodatkowości, w stosunku do tego co bez realizacji projektu i tak miałoby miejsce, oraz bardzo niski koszt redukcji tych gazów. Jest to związane są z kontrowersjami jakie tego typu projekty wywołały ostatnio na arenie międzynarodowej. Działająca w ramach ONZ Rada Zarządzająca CDM (CDM EB – Clean Development Mechanism Executive Board) odpowiadająca za nadzór nad mechanizmem CDM wszczęła w 2010 r. dochodzenie dotyczące metodologii stosowanej przy projektach HFC. Śledztwo dotyczyło w szczególności sprawdzenia doniesień jakoby instalacje wytwarzające gaz HCFC-22, którego HFC-23 jest półproduktem, celowo zawyżały produkcję tego pierwszego po to, żeby uzyskać większą liczbę jednostek CER w ramach realizowanych projektów CDM. Projekty związane z unieszkodliwianiem HFC, ze względu na niski koszt wdrożenia w stosunku do liczby generowanych jednostek, zdominowały rynek węglowy. Większość tego typu projektów realizowana jest w Chinach i Indiach. Jednostki pochodzące z zastosowania mechanizmu CDM w projektach redukujących HFC-23 stanowią znakomitą większość wszystkich dostępnych jednostek CER zarówno na międzynarodowym rynku węglowym, jak i tych wykorzystywanych przez instalacje w systemie EU ETS. Szacuje się, że sam EU ETS zapewnia w ok. 75% rynku zbytu dla tego typu jednostek w skali globalnej.

Należy jednak zauważyć, że Komisja Europejska działa także z innych pobudek. Z uwagi na fakt, że w skali międzynarodowej głos UE w trakcie negocjacji przyszłego porozumienia klimatycznego jest w dalszym ciągu słabo słyszalny, swoim działaniem Komisja chce wesprzeć stanowisko UE w zakresie rozwoju mechanizmów sektorowych opartych na benchmarkach, a także wpłynąć na przesunięcie geograficzne korzyści wynikających z mechanizmów projektowych do krajów najsłabiej rozwiniętych (LDC – Least Developed Countries). Ponadto, jednym z głównych celów polityki Komisji jest stworzenie światowego systemu handlu emisjami.

Kontrowersje związane z proponowanymi ograniczeniami

Pomimo wcześniej wspomnianych kontrowersji związanych z projektami redukującymi gazy HFC-23, na arenie międzynarodowej śledztwo CDM EB nie wykazało na razie, że dochodziło do nadużyć w prowadzonych projektach CDM. Tym samym w najbliższym czasie będą wydawane tymczasowo wstrzymane jednostki CER. Taka sytuacja nie zmienia jednak podejścia Komisji Europejskiej odnośnie konieczności wprowadzenia zakazu wykorzystania tych jednostek w EU ETS. Jest to o tyle zastanawiające, że nie dyskutując nad wcześniej wspomnianymi zastrzeżeniami do jakości środowiskowej tego typu projektów, jakby nie było są one dopuszczone do realizacji przez Radę Zarządzającą CDM. Tym samym projekty te są akceptowane przez strony protokołu z Kioto, w tym też wszystkie państwa UE-27. Pomijając tą kwestię, należy jednak zwrócić uwagę na innego rodzaju kontrowersje w samej UE związane z przedstawioną przez Komisją propozycją, która w znacznym stopniu może wpłynąć na rynek węglowy i cenę uprawnień do emisji (EUA).

W teorii propozycja Komisji Europejskiej jest prosta – od 1 stycznia 2013 r. zabronione będzie wykorzystanie jednostek CER/ERU pochodzących z projektów redukujących gazy HFC-23 i N₂0. W praktyce pojawia się wiele kwestii, które tę propozycję dosyć komplikują.

Podstawowym zastrzeżeniem jest termin, od którego ma obowiązywać zakaz. Proponowana data 1 stycznia 2013 r. może wpłynąć na możliwości rozliczania emisji przez instalacje już w obecnym okresie rozliczeniowym. Komisja chce bowiem, aby zakaz uniemożliwił rozliczenie emisji za 2012 r. jednostkami wygenerowanymi po 1 stycznia 2013 r. Niepewność budzi też możliwość wykorzystania zakazanych jednostek do rozliczenia emisji w 2012 r., ponieważ zakaz ma obowiązywać od 1 stycznia 2013 r., a cykl rozliczeniowy za rok 2012 kończy się w dniu 30 kwietnia 2013 r. Jednocześnie proponowana data uniemożliwia instalacjom zamianę jednostek CER/ERU na uprawnienia EUA ważne po 2013 r., co teoretycznie umożliwiają przepisy samej dyrektywy EU ETS. Ma to dosyć istotne znaczenie, gdyż wiele przedsiębiorstw zawierało długoterminowe kontrakty na dostawę jednostek pochodzących z redukcji gazów tj. HFC-23 i N20, i stracą nie mogąc ich już wykorzystać w EU ETS. Komisja w towarzyszącej projektowi ocenie skutków regulacji praktycznie bagatelizuje tę kwestię, nie dokonując w tym zakresie żadnej oceny ekonomicznej i prawnej. Wydaje się więc, że w rozporządzeniu Komisja powinna wyraźnie wskazać okres przejściowy, czyli do kiedy po wejściu w życie rozporządzenia będzie można wymienić już posiadane jednostki. Należy zauważyć, że dotychczas najwięcej tego typu jednostek wykorzystywały instalacje z Niemiec, Polski, Włoch, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii i Francji, a w szczególności producenci energii elektrycznej.

Kolejną sprawą jest obszar zastosowania samego zakazu. W teorii ma on bowiem obejmować tylko system EU ETS, a w obszarze non-ETS państwa członkowskie dalej mogłyby wykorzystywać zakazane jednostki. Nie jest to jednak takie jednoznaczne. Zgodnie z przepisami decyzji non-ETS, państwa które wykorzystują jednostki objęte zakazem wykorzystania przez uczestników systemu EU ETS muszą szczegółowo uzasadnić takie wykorzystanie i poinformować Komisję o tym, jakie kryteria jakościowe zastosowały w stosunku do takich jednostek. Powstaje pytanie, czy i jakie działania może podjąć Komisja Europejska w przypadku, gdy uzna takie wyjaśnienia za niewystarczające. Zarówno projekt rozporządzenia, jak i ocena jego skutków nie zawierają żadnej wzmianki na ten temat.

Powyższe kwestie, oprócz wpływu zastosowania samego zakazu, dodatkowo wpływają na niepewność na rynku węglowym, rozpoczęte, prowadzone i planowane inwestycje i projekty, a także na cenę uprawnień EUA. Komisja Europejska w swoich wyliczeniach dotyczących popytu i podaży jednostek stosuje duże uproszczenia – nie uwzględnia przykładowo zapotrzebowania ze strony państw członkowskich i reszty świata na pokrycie zobowiązań w ramach protokołu z Kioto, wpływu zawarcia nowego międzynarodowego porozumienia klimatycznego, czy też ewentualnego przyjęcia przez UE wyższego, 30% celu redukcyjnego do 2020 r. Wszystkie te elementy nie zostały, a powinny być przez Komisję wzięte pod uwagę przy ocenie wprowadzenia takiej formy ograniczenia stosowania offsetu na terenie UE. Zaistnienie bowiem ewentualnego deficytu jednostek offsetowych możliwych do wykorzystania w EU ETS może w znaczący sposób wpłynąć na cenę uprawnień EUA, a tym samym zwiększyć koszty funkcjonowania przedsiębiorstw objętych systemem handlu i pogłębiając ryzyko wystąpienia zjawiska tzw. ucieczki emisji, czyli przenoszenia wysokoemisyjnej produkcji przemysłowej poza granice Unii Europejskiej. Możliwość wzrostu ceny uprawnień do emisji EUA prognozują instytucje, tj. Deutsche Bank czy Societe Generele, szacując możliwość wzrostu ceny uprawnienia w związku z wprowadzeniem zakazu, o 23% do 82%.

Jak widać, pomimo pozornie prostego rozwiązania prawnego, jakim jest zakaz, sprawa ma dosyć złożony charakter i konkretne skutki na funkcjonowanie systemu EU ETS i objętych nim podmiotów. Z pewnością w najbliższych tygodniach dyskusje na ten temat nabiorą konkretniejszego charakteru, gdyż prace nad wprowadzeniem zakazu wykorzystywania w EU ETS jednostek CER/ERU pochodzących z projektów redukujących HFC-23 i N20 toczą się w ekspresowym tempie. Projekt rozporządzenia ma zostać poddany głosowaniu na posiedzeniu Komitetu ds. Zmian Klimatu (CCC) już 21 stycznia 2011 r.

Przypisy:
1. Draft Commission Regulation of determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, certain restrictions applicable to the use of international credits from projects involving industrial gases – ec.europa.eu/clima/news/docs/proposal_restrictions_final.pdf
2. Accompanying document to the Commission decision on applying use restriction on international credit (from HFC-23 and N₂O projects) pursuant to article 11a(9) of Directive 2009/29/EC – Impact Assessment (IA) – ec.europa.eu/clima/news/docs/ia_restrictions_industrial_en.pdf
3. KPRU2 – Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień do emisji obejmujący lata 2008-2012.


Robert Jeszke
KASHUE-KOBiZE dla ChronmyKlimat.pl

Robert Jeszke kieruje Zespołem Strategii w Krajowym Administratorze Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (KASHUE) oraz Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) w Instytucie Ochrony Środowiska w Warszawie. Pełnił rolę eksperta rządowego podczas negocjacji pakietu energetyczno-klimatycznego UE, a obecnie pracuje nad zagadnieniami związanymi z jego wdrożeniem. Jest również ekspertem w zakresie mechanizmów elastycznych protokołu z Kioto (JI/CDM) i jednym z autorów architektury Systemy Zielonych Inwestycji (GIS) w Polsce, a także ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.

Zastrzeżenie: poglądy wyrażone w artykule są własnymi autora i nie należy ich utożsamiać z oficjalnym stanowiskiem KASHUE-KOBiZE lub polskiego rządu.