Według założeń EU ETS od roku 2013 całkowita ilość uprawnień dla wszystkich uczestników systemu będzie corocznie zmniejszana o 1,74%, co ma m.in. wymusić spełnienie w EU ETS 21% celu redukcyjnego do 2020 r., w stosunku do emisji w 2005 r. W 2013 r. zmienią się również zasady rozdysponowywania uprawnień. Ilość bezpłatnie rozdzielanych uprawnień będzie stopniowo zmniejszana. Uprawnienia potrzebne do rozliczenia emisji, których instalacje nie otrzymają tak jak dotychczas w drodze bezpłatnego przydziału, będą musiały zostać nabyte na aukcjach i po cenach rynkowych.

Biorąc pod uwagę wysoki stopień uzależnienia polskiej energetyki od paliwa węglowego pozycja producentów i odbiorców energii wydaje się być niekorzystna. Polska ma jedną z najwyższych stawek za energię elektryczną na poziomie gospodarstw domowych, w przeliczeniu na jednostkę siły nabywczej (PPS). W drugiej połowie 2010 r. zajmowaliśmy piąte miejsce, zaraz po Węgrach, Słoweńcach, Maltańczykach i Niemcach². Sytuacja ta mogłaby jeszcze ulec pogorszeniu, gdyby przyjęto pierwotnie proponowany całkowity brak przydziału bezpłatnych uprawnień na produkcję energii elektrycznej od 2013 r. W konsekwencji należałoby się spodziewać skokowego wzrostu cen energii oraz pogorszenia i tak już nie najlepszej sytuacji odbiorców. Ostatecznie jednak, na skutek starań polskich negocjatorów pakietu energetyczno-klimatycznego, w systemie EU ETS wprowadzono wyjątki (derogacje) od ogólnego postanowienia braku bezpłatnych przydziałów uprawnień na produkcję energii elektrycznej. O przedmiotowe derogacje może ubiegać się kilka państw członkowskich, spełniających odpowiednie kryteria m.in.: Polska, Czechy, Węgry, Estonia, Litwa, Łotwa, Bułgaria, Rumunia. Polska spełnia kryterium definiowane jako zależność przy wytwarzaniu energii elektrycznej od paliwa kopalnego jednego rodzaju w wysokości większej niż 30% i jednocześnie poziom PKB na mieszkańca (wyrażony w cenach rynkowych) mniejszy od połowy średniej w Unii Europejskiej.

W praktyce zaakceptowanie odstępstw przez Komisję Europejską nie jest jeszcze pewne. W tym celu rząd musi przedłożyć Komisji Europejskiej do dnia 30 września 2011 r. odpowiedni wniosek. Komisja Europejska będzie miała 6 miesięcy na ewentualne odrzucenie wniosku lub jego części. Zgodnie z dyrektywą o wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), składa się on z kilku części, w tym: metody rozdziału uprawnień, wykazu instalacji wraz z liczbą przydzielonych uprawnień, krajowego planu inwestycyjnego oraz dowodu, że derogacje nie stwarzają zakłóceń konkurencji.

Istotnym elementem wniosku jest metoda rozdziału uprawnień i liczba bezpłatnych uprawnień przewidzianych dla poszczególnych instalacji. Przydział uprawnień na poziomie instalacji będzie odbywała się dwoma metodami: na podstawie emisji historycznych dla instalacji działających od początku 2005 r. lub na podstawie wskaźnika emisji dla instalacji uruchomionych w 2005 r. lub później, które znajdą się na liście w tzw. krajowym planie inwestycyjnym i zostały zakwalifikowane do bezpłatnych przydziałów. Zgodnie z decyzją Komisji Europejskiej liczba uprawnień przyznawanych poszczególnym instalacją nie może przekraczać całkowitej liczby uprawnień dostępnych w ramach derogacji na poziomie krajowym³. W przypadku Polski limit krajowy okazał się niewystarczający. Tak więc, w 2013 r. suma uprawnień, które mogłyby zostać przyznane na poziomie instalacji, wynosząca 147 mln, została zredukowana o ok. 53%_⁴. W kolejnych latach redukcje są jeszcze większe. Maksymalny przydział bezpłatnych uprawnień, jakie zostaną wydane w ciągu 7 lat, będzie stopniowo zmniejszany od ok. 78 mln w 2013 r. do zera w 2020 r. Ścieżka zmniejszania liczby bezpłatnych uprawnień została określona w wytycznych Komisji Europejskiej⁵. Spośród dostępnych możliwości wybrano taką ścieżkę, która gwarantuje największe przydziały dla instalacji. Sumarycznie w okresie 2013-2020 instalacjom zostanie wydane 406 mln uprawnień, przy czym 315 mln metodą uwzględniającą emisje historyczne, natomiast 91 mln w oparciu o wskaźnik emisji⁶.

Należy przy tym podkreślić, że przepisy nie pozwalają na przedłużenie okresu derogacji poza 2020 r., czyli bezpłatne przydziały dla elektroenergetyki definitywnie zakończą się w 2019 r. Tak więc, dzięki usilnym staraniom polskich negocjatorów, możemy rozłożyć w czasie wzrost cen energii elektrycznej, o ile Komisja Europejska nie odrzuci wniosku o derogacje. Na pewno jednak nie unikniemy konieczności podjęcia działań inwestycyjnych i modernizacyjnych w energetyce – przede wszystkim z uwagi na wiek instalacji, z których około połowa przekroczyła 30 lat⁷, a także rosnące wymagania w zakresie ochrony klimatu. Wprowadzenie derogacji wymaga przyjęcia krajowego planu inwestycyjnego. Plan ten musi pokazywać, że państwo członkowskie podejmie się inwestycji związanych ze zniwelowaniem warunku, dzięki któremu możliwe było przyjęcie derogacji (jednakże nie wyłącznie takich inwestycji). W przypadku Polski oznacza to przede wszystkim konieczność dywersyfikacji struktury energetycznej (paliwowej) i źródeł dostaw. Ponadto plan inwestycyjny powinien uwzględniać konieczność ograniczenia wzrostu cen energii, który mógłby nastąpić w sytuacji braku derogacji.

Okres inwestycji w krajowym planie liczy się już od momentu wejścia w życie dyrektywy EU ETS⁸ (25 czerwiec 2009 r.). Rząd Polski będzie musiał wdrożyć odpowiednie mechanizmy monitorujące realizację planu i corocznie przedstawiać Komisji Europejskiej sprawozdanie z jego wykonania.

Wartość inwestycji przyjętych w krajowym planie w okresie 2013-2020 wynosi ok. 48 mld euro⁹ i powinna być większa lub równa wartości bezpłatnie wydanych uprawnień. W tym zakresie jednak aspiracje inwestorów znacznie przerosły możliwości, jakie daje derogacja, gdyż wartość możliwych do wydania uprawnień jest ponad sześciokrotnie mniejsza. Oczywiście tak duża różnica jest po części spowodowana kapitałochłonnością inwestycji w energetyce. Nie mniej jednak wydaje się, że część projektów stanowi "listę życzeń" inwestorów. Po za tym najważniejsze jest pytanie: jak realizacja krajowego planu inwestycyjnego przyczyni się do dywersyfikacji struktury paliwowej w wytwarzaniu energii elektrycznej? A to zadanie powinno być uznane obecnie za priorytetowe w modernizacji naszego potencjału wytwórczego.

Dzięki realizacji planu inwestycyjnego derogacje powinny zdecydowanie zbliżać nas do osiągnięcia celów redukcyjnych. Część organizacji ekologicznych podkreśla, że bezpłatne przydziały dla elektroenergetyki jedynie spowolnią redukcję emisji, poprzez osłabienie zachęty do inwestowania w odnawialne źródła energii i wzrost efektywności energetycznej. Jednak taka obawa wydaje się przesadzona, bo przecież i tak musimy modernizować i rozwijać potencjał wytwarzania energii elektrycznej w Polsce. A bez derogacji trzeba będzie kupować uprawnienia i ponosić koszty nowych inwestycji. Wprowadzenie derogacji zmniejszy z drugiej strony ilość uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcjach, co obniży przychody do budżetu państwa. Środki te, zgodnie z zapisami dyrektywy, powinny w części zostać przeznaczone przez rząd na rozwój gospodarki niskoemisyjnej, ochronę odbiorców wrażliwych i pomoc dla sektorów zagrożonych przenoszeniem produkcji poza system EU ETS. Takie rozwiązanie mogłoby więc też mieć korzystne skutki dla gospodarki. Pozostaje jednak kwestia, czy przychody ze sprzedaży uprawnień po wchłonięciu przez budżet nie zostałyby przeznaczone w znacznej części na zupełnie inne cele.

Wartości uprawnień planowanych do bezpłatnego przydziału dla elektroenergetyki, według cen podanych w wytycznych Komisji Europejskiej wynosi ok. 7,42 mld euro. De facto rzeczywista wartości uprawnień może być jeszcze większa, w szczególności przed końcem trzeciego okresu rozliczeniowego.

Źródło: wniosek o przydział bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na lata 2013-2020 na modernizację wytwarzania energii elektrycznej, Ministerstwo Gospodarki.

Niezależnie od podjętych wysiłków i przyjętych rozwiązań, część kosztów inwestycji w energetyce z uwagi na ich skalę i tak zostanie przerzucona na odbiorców końcowych. Trzeba przy tym podkreślić, że bezpłatne uprawnienia wydawane w ramach derogacji tylko częściowo złagodzą wzrost cen energii spowodowanym zmianą funkcjonowania od 2013 roku systemu EU ETS i koniecznością poniesienia dużych nakładów inwestycyjnych.

Maciej Pyrka, KOBiZE dla ChronmyKlimat.pl

Maciej Pyrka pracuje w Zespole Strategii i Analiz w Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) w Instytucie Ochrony Środowiska w Warszawie. Zajmuje się zagadnieniami związanymi z wdrożeniem pakietu energetyczno-klimatycznego UE, w szczególności kwestiami związanymi z rozwojem sektora energetycznego.

Zastrzeżenie: Poglądy wyrażone w artykule są własnymi autora i nie należy ich utożsamiać z oficjalnym stanowiskiem KOBiZE lub polskiego rządu.

Redakcja ChronmyKlimat.pl zezwala na przedruk tego artykułu, pod warunkiem podania źródła tekstu i zamieszczenia linku do portalu lub podlinkowanego logotypu.